2009年美國啟動開放政府計劃，開啟了國際政府機構(gòu)以數(shù)據(jù)開放展開數(shù)據(jù)與信息分享的重要議題，在世界范圍內(nèi)掀起了一股保障公民“數(shù)權(quán)”的浪潮。2014年2月22日，加拿大根據(jù)G8開放數(shù)據(jù)憲章(G8 Open Data Charter)發(fā)布了國家開放數(shù)據(jù)行動方案，計劃在未來3年斥資300萬美元促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。在此背景下，全球轟轟烈烈的數(shù)據(jù)開放熱潮呈現(xiàn)出哪些特征?數(shù)據(jù)開放具有哪些戰(zhàn)略價值?我國政府又該如何采取行動?

全球數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

當(dāng)前，各國紛紛加入到數(shù)據(jù)開放運動中，而且普遍呈現(xiàn)出以行動計劃漸進式推進、以專門網(wǎng)站多格式承載、以經(jīng)濟和民生需求為導(dǎo)向的特征。

數(shù)據(jù)開放已成為當(dāng)今世界各國的共同趨勢。全球各國紛紛將數(shù)據(jù)開放納入到國家發(fā)展戰(zhàn)略。截至2014年4月，全球已有63個國家制定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)計劃。如：八國集團簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》;歐盟頒布了對《公共部門信息再利用》指令的修訂;美國頒布了《增加聯(lián)邦資助的科研超過訪問的政策》，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《政府信息公開和機器可讀行政命令》;日本頒布了《日本再興戰(zhàn)略》，提出開放數(shù)據(jù);澳大利亞發(fā)布了《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，旨在推動公共領(lǐng)域利用大數(shù)據(jù)分析制定更好的公共政策。

以行動計劃循序漸進推進開放。美國政府在2013年12月5日發(fā)布的《開放政府合作伙伴——美國第二次開放政府國家行動方案》中承諾，美國政府將按照戰(zhàn)略資產(chǎn)來管理政府?dāng)?shù)據(jù)，對Data.gov門戶網(wǎng)站進行改進，開放農(nóng)業(yè)、營養(yǎng)和自然災(zāi)害相關(guān)數(shù)據(jù)。英國政府在2013年11月發(fā)布的《八國集團開放數(shù)據(jù)憲章2013年英國行動計劃》中作出了六項承諾，包括開放高價值數(shù)據(jù)集，通過與社會溝通明確優(yōu)先發(fā)布哪些數(shù)據(jù)，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放建立國家級信息基礎(chǔ)設(shè)施等。法國政府在2013年11月6日發(fā)布的《八國集團開放數(shù)據(jù)憲章法國行動計劃》中承諾，要朝著默認公開發(fā)布數(shù)據(jù)的目標前進，通過征求公眾和社會意見完善開放數(shù)據(jù)政策等。

以專門網(wǎng)站多格式承載開放數(shù)據(jù)。建立統(tǒng)一的政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，集中開放數(shù)據(jù)集是各國的普遍做法。各國數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站域名中大都帶有data.gov字樣。例如，美國建立了專門的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站data.gov，新加坡建立了data.gov.sg。在門戶網(wǎng)站上，重點開放數(shù)據(jù)集和應(yīng)用程序資源，有的網(wǎng)站設(shè)置了供開發(fā)人員參與和公眾反饋的專欄。例如，截至2014年2月10日，美國數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站開放了88137個數(shù)據(jù)集，349個應(yīng)用程序，140個移動應(yīng)用;新加坡門戶網(wǎng)站開放了8733個數(shù)據(jù)集。此外，各國開放數(shù)據(jù)呈現(xiàn)多格式的特點，主要以CSV、HTML、XLS、NII、PDF為主。例如，美國的數(shù)據(jù)開放格式多達46種;印度網(wǎng)站以XLS格式開放的有1793個，以ZIP格式開放的有4個，以CSV格式開放的有2087個，以HTML格式開放的有30個，以XML格式開放的有1897個。

以經(jīng)濟和民生需求為導(dǎo)向開放。數(shù)據(jù)開放的重要目標之一是更好地滿足經(jīng)濟發(fā)展需求，通過免費使用政府?dāng)?shù)據(jù)推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和科技創(chuàng)新，創(chuàng)造有助于大眾更好地適應(yīng)現(xiàn)代生活的實用工具和產(chǎn)品。從各國開放數(shù)據(jù)門戶情況來看，圍繞經(jīng)濟發(fā)展和民生需求的數(shù)據(jù)在開放數(shù)據(jù)中占比最大，公眾關(guān)注的熱點與經(jīng)濟發(fā)展和民生需求密切相關(guān)。例如：美國新版的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站將原來的金融、企業(yè)和安全等6大類數(shù)據(jù)集拓展至農(nóng)業(yè)、消費、教育、能源等20大類，與經(jīng)濟和民生需求相關(guān)的數(shù)據(jù)集大幅增加;加拿大下載量最高的10個數(shù)據(jù)集中有9個來自加拿大公民身份與移民局;新加坡下載量最多的數(shù)據(jù)集為人民協(xié)會總部、3G移動用戶數(shù)、各運營商3G移動通信服務(wù)平均速率等。

數(shù)據(jù)開放意義

通過開放數(shù)據(jù)，可以帶動經(jīng)濟增長，促進社會創(chuàng)新，促進就業(yè)，更好地滿足公眾需求。

數(shù)據(jù)開放促進經(jīng)濟增長。伴隨著以信息技術(shù)為代表的高新技術(shù)的發(fā)展,現(xiàn)代社會正由工業(yè)經(jīng)濟逐漸向信息經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。信息經(jīng)濟是指國民經(jīng)濟增長中的資源消耗以利用信息為主，而不是以物質(zhì)、能源消耗為主的經(jīng)濟形態(tài)。公共數(shù)據(jù)是促進經(jīng)濟增長的重要資源，可以加工成具有巨大附加值的信息產(chǎn)品。例如，空間地理信息可以加工用于指導(dǎo)采礦、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、能源、航海、交通運輸?shù)?氣象信息則可以加工用于指導(dǎo)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、災(zāi)難管理、環(huán)境評估等。據(jù)統(tǒng)計，信息資源增值性應(yīng)用為美國的醫(yī)療服務(wù)業(yè)每年節(jié)省3000億美元，為制造業(yè)在產(chǎn)品開發(fā)、組裝等環(huán)節(jié)節(jié)省50%的成本;為歐洲的公共部門管理每年節(jié)省2500億歐元;為全球個人位置數(shù)據(jù)服務(wù)提供商貢獻1000億美元。

數(shù)據(jù)開放催生新興業(yè)態(tài)。信息資源要素的投入有助于引發(fā)對生產(chǎn)過程、生產(chǎn)工具、操作方法和工藝技術(shù)等的革新和創(chuàng)造，公共信息資源的開放勢必催生出一系列新興業(yè)態(tài)。公共信息資源往往具有大規(guī)模、極細微、實時化的特性，伴隨著建模、仿真、大數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)相關(guān)學(xué)科的發(fā)展，開放后的公共信息資源通過先進的計算和分析將能夠幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)消費者偏好、異常成本損耗，以及多樣的消費行為——所有這些都意味著新的產(chǎn)品和服務(wù)，特別是與市場變化緊密相關(guān)的產(chǎn)品和服務(wù)。美國政府在推動開放數(shù)據(jù)運動初期免費提供了氣象資料和全球定位系統(tǒng)數(shù)據(jù)，企業(yè)利用這些資源創(chuàng)建了導(dǎo)航系統(tǒng)、天氣新聞廣播、預(yù)警系統(tǒng)、基于位置的應(yīng)用程序和精密農(nóng)具等新產(chǎn)品和服務(wù)，極大地改善了美國人民的生活。舊金山的一家研究氣候的新創(chuàng)公司利用政府采集的氣候、農(nóng)作物收成和土壤等數(shù)據(jù)生成技術(shù)平臺為農(nóng)民提供保險來獲取利潤，這家公司日前市值11億美元。

數(shù)據(jù)開放促進科技創(chuàng)新。知識創(chuàng)新和科技進步是社會可持續(xù)發(fā)展的動力,而信息資源是知識創(chuàng)新和科技進步的基本要素。信息資源不僅是知識創(chuàng)新和科技進步的基礎(chǔ)，而且它還具有強大的導(dǎo)向作用，可以提高科研工作的起點，避免重復(fù)勞動，指導(dǎo)科學(xué)研究，同時可以加快科研成果的轉(zhuǎn)化和推廣，促進科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。聯(lián)合國教科文組織在2012年4月發(fā)布的《開放獲取開發(fā)與推廣的政策指南》指出，開放共享有助于提高科研速度和效率，有助于開展跨學(xué)科研究，提高研究成果的可見度、利用率和影響力。

全球知識合作組織認為，數(shù)據(jù)開放將加速科學(xué)創(chuàng)新，提高科學(xué)事業(yè)的透明度和誠信度。歐洲科學(xué)院聯(lián)盟發(fā)布的《21世紀開放科學(xué)宣言》中，號召在科研成果的開放共享方面積極展開國際合作，促進歐洲內(nèi)外科學(xué)的發(fā)展。

數(shù)據(jù)開放增加就業(yè)機會。信息資源的深化在改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時也必然會影響到就業(yè)結(jié)構(gòu)的改變。數(shù)據(jù)開放共享勢必將促進信息資源增值服務(wù)、文化創(chuàng)意等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而拓展新的就業(yè)空間。例如，加拿大僅“空間地理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施”一個項目每年可支持12%的直接就業(yè)增長率 。人力資源和社會保障系統(tǒng)的信息資源一旦實現(xiàn)開放共享，將有效填平求職者與企業(yè)人才需求之間的“信息鴻溝”，求職者能夠更多地獲取崗位空缺信息，企業(yè)則能夠更大范圍地尋找合適的從業(yè)人員，從而促成就業(yè)資源的合理配置，提高就業(yè)率。

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放做法

從目前全球參與開放數(shù)據(jù)運動的國家來看，既包括美國、英國等發(fā)達國家，也包括印度、巴西等發(fā)展中國家。我國數(shù)據(jù)開放步伐已經(jīng)落后，據(jù)“開放知識基金會”發(fā)布的《2013年開放政府?dāng)?shù)據(jù)普查》結(jié)果，在被普查的全球70個國家和地區(qū)政府中，我國綜合排名第35位。2013年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》，要求促進公共信息資源共享和開發(fā)利用，推動市政公用企事業(yè)單位、公共服務(wù)事業(yè)單位等機構(gòu)開放信息資源。對此，我國必須加快開放政府?dāng)?shù)據(jù)。

研究各國數(shù)據(jù)開放的做法和經(jīng)驗。選擇若干發(fā)達國家和發(fā)展中國家作為標桿，開展對標研究，梳理各國的做法和經(jīng)驗，包括數(shù)據(jù)開放相關(guān)法律法規(guī)、標準規(guī)范、開放目標、開放范圍、開放載體、開放流程、權(quán)責(zé)界定、數(shù)據(jù)服務(wù)等。在借鑒各國做法和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際，提出我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實施方案。

制定法律法規(guī)界定政府?dāng)?shù)據(jù)屬性。加強法律法規(guī)建設(shè)是保障數(shù)據(jù)開放最重要的工作，決定了數(shù)據(jù)開放的成敗和質(zhì)量。數(shù)據(jù)開放關(guān)系到作為開放主體的各個部門，因此，必須先對數(shù)據(jù)資源進行分類，界定數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)、知情權(quán)以及占有、出售等問題的法律責(zé)任。針對數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題，研究數(shù)據(jù)開放的費用問題，確定哪些數(shù)據(jù)可以免費，哪些數(shù)據(jù)需要收費，收費數(shù)據(jù)的費用構(gòu)成及依據(jù)等。此外，還要界定數(shù)據(jù)涉密和隱私問題，針對敏感性數(shù)據(jù)確定不開放的依據(jù)，確保開放數(shù)據(jù)不涉及國家秘密和個人隱私。

盡快制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放指導(dǎo)意見。制定我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的指導(dǎo)意見，明確數(shù)據(jù)開放的目的、目標。在國家層面做好統(tǒng)籌規(guī)劃，明確數(shù)據(jù)開放政府部門、研究機構(gòu)、應(yīng)用廠商、個人用戶、平臺方等各方角色權(quán)利和責(zé)任。制定數(shù)據(jù)開放目錄，說明數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)域和數(shù)據(jù)清單，以數(shù)據(jù)目錄為抓手，推進部門和各級政府加快數(shù)據(jù)共享。制定數(shù)據(jù)開放路線圖，明確開放步驟和行動方案，切實推進全國政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放試點和示范。我國處于數(shù)據(jù)開放的起步準備階段，因此要加快探索數(shù)據(jù)開放的成功路徑和經(jīng)驗，在實踐的過程中不斷完善制度、優(yōu)化方法。建議開展數(shù)據(jù)開放的全國性試點，選取5-10個部委和省級政府作為試點單位。讓試點先行一步，制定實施方案、搭建開放網(wǎng)站、明確開放清單、規(guī)范開放流程和服務(wù)，不斷總結(jié)經(jīng)驗，為全國其他地方開展數(shù)據(jù)開放提供借鑒和參考。