黨的十八屆三中全會以來，我國站在了全面深化改革的歷史新起點上，黨中央高瞻遠矚，明確提出要切實轉(zhuǎn)變政府職能，進一步改進預(yù)算管理制度。國務(wù)院2014年10月27日頒發(fā)的《關(guān)于加強審計工作的意見 》（國發(fā)〔2014〕48號）首次從國家治理的角度對審計工作作出了部署，提出“依法履行審計職責(zé)，加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展”的要求，為審計監(jiān)督在更大層面上、更廣空間領(lǐng)域發(fā)揮作用指明了方向。2015年新修訂《預(yù)算法》實行后，預(yù)算管理制度改革逐步深入，各級政府規(guī)范收支行為，強化預(yù)算約束，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理，將管理重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展。面對日益龐大的預(yù)算總體規(guī)模、逐漸增加的預(yù)算精細程度、不斷提升的預(yù)算審計要求，原有的分散式、單一化、紙質(zhì)化的預(yù)算審計方式顯然無法滿足當(dāng)前審計需要，無法適應(yīng)審計全覆蓋的各項需求。對此，在2016年全國審計工作會議上，劉家義審計長強調(diào)：“要運用大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新審計技術(shù)方法。推進以大數(shù)據(jù)為核心的審計信息化建設(shè)是應(yīng)對未來挑戰(zhàn)的重要法寶，也是實現(xiàn)審計全覆蓋的必由之路”。

近年來,武漢市圍繞“加快建設(shè)具有強大帶動力的創(chuàng)新型城市和國家中心城市”的中心任務(wù)，著力打造經(jīng)濟、城市、民生“三個升級版”，出臺了一系列的利民惠民政策，通過安排保障性住房、就業(yè)促進、環(huán)境整治等專項財政預(yù)算資金，從源頭上切實保障政策落地效果。如何充分發(fā)揮審計“系統(tǒng)免疫”功能，確保上述民生資金使用合規(guī)、真實、高效？筆者所在的武漢市審計局大膽創(chuàng)新、先行一步，突出大數(shù)據(jù)審計優(yōu)勢，探索出利用大數(shù)據(jù)平臺開展部門預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋工作的新思路與新方法。

一、利用大數(shù)據(jù)平臺推進部門預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的優(yōu)勢

（一）大數(shù)據(jù)平臺能夠有效滿足部門預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋海量數(shù)據(jù)的處理要求。大數(shù)據(jù)平臺依托其快速數(shù)據(jù)處理能力，具備較強的數(shù)據(jù)采集、整理、轉(zhuǎn)換和程序化、模塊化比對、分析功能。武漢市財政預(yù)算總體規(guī)模大、項目多，對審計全覆蓋要求較高。僅2016年，武漢市本級一般公共預(yù)算收入即達2231.67億元，用于民生支出達到490.45億元，較上年增長15.5%。面對如此龐大的財政資金流，傳統(tǒng)審計方式很難實現(xiàn)全領(lǐng)域、全覆蓋、全過程監(jiān)督的審計目標。但是，通過專業(yè)技術(shù)分析方法實現(xiàn)審計思路、審計目標向計算機語言的轉(zhuǎn)換，借助大數(shù)據(jù)平臺對數(shù)據(jù)進行收集、整合和高效處理，使審計人員既能夠從宏觀層面準確把握整體情況，又能夠從微觀上精確定位到某個預(yù)算單位某筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)等預(yù)算構(gòu)成分子。正由于大數(shù)據(jù)平臺獨特的數(shù)據(jù)處理能力，才能將審計人員從數(shù)據(jù)查閱的繁重工作中解放出來，把審計重心轉(zhuǎn)向趨勢判斷、對比分析、問題發(fā)掘，為部門預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋提供了強有力的基礎(chǔ)性工具。

（二）大數(shù)據(jù)平臺能夠為部門預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋提供聯(lián)通、開放、共享的良好載體。以大數(shù)據(jù)為核心的部門預(yù)算執(zhí)行審計，實質(zhì)上是為審計工作插上了“信息化”的翅膀。部門預(yù)算執(zhí)行審計涉及到審計機關(guān)、被審計單位、財政等監(jiān)督單位，大數(shù)據(jù)平臺為各方搭建起重要的溝通和操作平臺。在當(dāng)前大力發(fā)展無紙化辦公的背景下，政務(wù)網(wǎng)環(huán)境中的大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)量大、類型繁多、價值率低和處理速度快等諸多特點，運用大數(shù)據(jù)這種方式進行審計是創(chuàng)新之舉，優(yōu)勢更加明顯：其促進了傳統(tǒng)審計方式向現(xiàn)代審計方式的轉(zhuǎn)變，審計監(jiān)督的效能將實現(xiàn)大幅提升，層次實現(xiàn)質(zhì)的飛躍；促進制度標準規(guī)范體系初步建立，促進部門間信息資源的共建共享、協(xié)同作業(yè)、形成合力；促進信息化審計骨干人才不斷成長，審計信息化隊伍持續(xù)壯大?？傊?，大數(shù)據(jù)平臺有助于將單項審計成果轉(zhuǎn)化為制度性、定期性的全過程跟蹤監(jiān)督模式。

二、運用大數(shù)據(jù)平臺開展部門預(yù)算執(zhí)行審計的做法及成效

2016年，武漢市審計局在開展市直部門預(yù)算執(zhí)行審計過程中，按照“全面審計，突出重點”的原則，以預(yù)算執(zhí)行為主線，采取“集中分析、分散核查”的方式，著重加大對黨政機關(guān)公務(wù)支出和公款消費的審計力度，并回溯前期審計整改情況。具體做法如下：

（一）牢牢把握數(shù)據(jù)采集質(zhì)量，夯實預(yù)算執(zhí)行審計基礎(chǔ)。

一是在年初全市審計項目計劃中，審計局即對數(shù)據(jù)采集工作進行整體布置，由行事處和計算機處具體負責(zé)相關(guān)工作，各行業(yè)歸口業(yè)務(wù)處室負責(zé)督促相關(guān)市直單位提交電子數(shù)據(jù)，確保任務(wù)分解、責(zé)任到人。

二是在數(shù)據(jù)采集前期，審計局制定了詳細的審計工作方案，并向全市除涉密外的95家一級市直部門（單位）發(fā)送《武漢市審計局關(guān)于請予提供2015年度預(yù)算及國庫集中支付數(shù)據(jù)的函》，明確了采集數(shù)據(jù)范圍、內(nèi)容、標準以及提交時間，統(tǒng)一了采集標準。

三是在數(shù)據(jù)采集過程中，審計局利用財政聯(lián)網(wǎng)審計平臺，提取了95家市直一級預(yù)算單位2015年度預(yù)算批復(fù)數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行指標數(shù)據(jù)（含預(yù)算追加數(shù)據(jù)）、會計核算數(shù)據(jù)、非稅收入財務(wù)及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、國庫集中支付數(shù)據(jù)、部門決算（草案）數(shù)據(jù)、科目余額表等電子資料，提高了采集效率。審計人員還采集了市編辦核定的人員編制、市財政局核定的公車及辦公用房信息數(shù)據(jù)，初步實現(xiàn)數(shù)據(jù)的多個關(guān)聯(lián)與融合。

四是在數(shù)據(jù)整理階段，審計局通過設(shè)立《預(yù)算法》、《會計法》標準化的科目體系，將各單位提交數(shù)據(jù)和財政聯(lián)網(wǎng)審計平臺數(shù)據(jù)進行深度整合，最終實現(xiàn)能夠查詢95家市直部門（單位）收入、支出總體情況的數(shù)據(jù)“坯胎”，為后續(xù)數(shù)據(jù)分析工作打下堅實基礎(chǔ)。

（二）集中力量進行技術(shù)攻堅，科學(xué)組織審計數(shù)據(jù)分析。

作為實施市直部門預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計的首次嘗試，審計局先后從市財政局、各市直預(yù)算單位獲取了規(guī)模為2.8T的后臺業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，審計數(shù)據(jù)量大、審計情況復(fù)雜。對此，審計局從各業(yè)務(wù)處室抽調(diào)出預(yù)算審計能力和計算機能力較強的審計人員，組成數(shù)據(jù)分析小組，“握指成拳”形成強大技術(shù)聚合力，多項措施挖掘數(shù)據(jù)潛力。

一是靈活運用數(shù)據(jù)處理技術(shù)。小組成員利用sql、oracel數(shù)據(jù)庫技術(shù)，將獲取的備份數(shù)據(jù)還原到數(shù)據(jù)庫中，在數(shù)據(jù)庫中進行數(shù)據(jù)篩選、比對、轉(zhuǎn)換、計算和分析，通過審計中間表轉(zhuǎn)換成AO系統(tǒng)能夠識別的審計數(shù)據(jù)。

二是圍繞重點形成分析思路。針對審計目標，小組成員確定了審計涉及的31大類事項，利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)，將審計思路轉(zhuǎn)化為分析語句，對照采集的數(shù)據(jù)資源，對所需數(shù)據(jù)進行精準剝離，篩查出預(yù)算編制、預(yù)算指標追加、預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行差異、非稅收入管理、財政專項資金、“三公經(jīng)費”、會議費、工資績效、津貼補貼及職工福利發(fā)放、往來賬款、財政資金結(jié)余、資產(chǎn)管理、政府采購與招投標管理等29類數(shù)據(jù)。

三是有的放矢篩選審計疑點。小組成員圍繞部門預(yù)算編制和執(zhí)行、非稅收入征繳、國庫集中支付、政府采購、資產(chǎn)管理信息的真實性，以上年結(jié)轉(zhuǎn)和年末結(jié)余及處理、科目調(diào)整、項目調(diào)整、預(yù)算追加、公務(wù)支出為五大重點，建立了相應(yīng)的31個數(shù)據(jù)庫分析模型，從財務(wù)和國庫集中支付兩大系統(tǒng)的80萬條信息中鎖定審計疑點，分步開展審計復(fù)核，成功篩查分析出為非預(yù)算單位編制預(yù)算和安排經(jīng)費、將其他資金轉(zhuǎn)入工會、虛列支出等大額?？?、非稅收入應(yīng)繳未繳、往來資金清理不及時等違規(guī)問題，為下一步各業(yè)務(wù)處室現(xiàn)場核查問題突出、金額異常部門提供了正確指引。

（三）有效拓展審計深度廣度，著力確保審計監(jiān)督效果。

在初步篩選出審計疑點后，審計局從95個被審計單位中，重點抽取市司法局、市公安局交通管理局、市住房保障和房屋管理局、市水務(wù)局、市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等20個資金量較大、業(yè)務(wù)較多的部門開展預(yù)算執(zhí)行審計，各行業(yè)歸口業(yè)務(wù)處室實施對其他75家市直一級預(yù)算單位的審計疑點現(xiàn)場核查工作。通過落實“三個確保”，切實增強審計力度、提升審計效果。

一是確保部門預(yù)算執(zhí)行審計的覆蓋面和延伸層面，緊緊圍繞審計重點組織現(xiàn)場審計。針對各部門下屬單位較多的客觀情況，審計局加大對20個重點部門下屬125個二級預(yù)算單位的審查力度，做到下沉一級，審深一層，并結(jié)合常見違紀違規(guī)風(fēng)險點，重點關(guān)注“三公”經(jīng)費、會議費、培訓(xùn)費、差旅費等經(jīng)費支出的真實性、合規(guī)性；獎金福利發(fā)放是否存在超標準、超范圍違規(guī)發(fā)放的情況；是否存在年底虛列支出、套取財政資金或?qū)①Y金劃撥工會、協(xié)會、食堂等形成大量結(jié)存的情況。同時，各審計組現(xiàn)場審計工作中注重突出“五個重大問題”的揭示，即：重大決策失當(dāng)、重大損失浪費、重大管理漏洞、重大國有資產(chǎn)流失、重大資源毀損及效益低下問題，分析產(chǎn)生問題的原因，提出對策建議，促進深化部門預(yù)算管理。

二是確保部門預(yù)算執(zhí)行審計、三公經(jīng)費和會議費審計、單位內(nèi)部控制審計交叉聯(lián)動，突出問題導(dǎo)向。在部門預(yù)算編制及執(zhí)行情況審計中，審計局一方面查明預(yù)算單位基本情況、部門預(yù)算編制情況、非稅收入管理情況，準確把握總體情況，摸清家底。另一方面，即著重關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的差異情況，找出預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行之間存在差異的原因，從體制、機制、制度層面分析緣由，提高管理水平。又重點審核部門預(yù)算資金和部門財政專項資金的管理、使用、效益情況。通過跟蹤資金流向，發(fā)掘被審單位未執(zhí)行政府采購制度、擠占挪用財政資金、虛報冒領(lǐng)、資金滯留、閑置、損失浪費、使用效益低、擴大開支范圍、將一些不合理的費用列入財政專項資金支出等突出問題。每個審計組還從各部門抽取3-4個項目進行重點解剖，探索對項目績效情況開展效率性、效果性分析。

在開展部門預(yù)算執(zhí)行審計過程中，審計局同時跟進“三公經(jīng)費”和會議費的專項審計，對95個市直部門單位2015年度“三公經(jīng)費”和會議費的總體情況、內(nèi)控管理制度情況、費用支出真實合法性情況、審批報銷規(guī)范性情況進行全面清理。通過強化對“三公經(jīng)費”和會議費的支出總額控制情況的審計，督促被審計單位降低公務(wù)活動成本，嚴查部門單位職務(wù)消費、公款吃喝、違規(guī)豪華鋪張辦晚會開大會、公款送禮、公款旅游等違紀問題，促進建立作風(fēng)建設(shè)的長效機制，進一步改進工作作風(fēng)，凈化社會風(fēng)氣。

結(jié)合市紀委、市人社局等部門的“七個專項整治”、“規(guī)范津貼補貼和職工福利”專項檢查要求，審計局還對40家行政事業(yè)單位津補貼、獎金發(fā)放情況和正版軟件購置和管理情況進行連帶審計，嚴肅查處濫發(fā)津貼補貼、職工福利及通過虛報在職人數(shù)或不按下達編制數(shù)編報預(yù)算數(shù)額“吃空餉”的行為，積極推進各部門單位使用正版軟件，規(guī)范各類軟件的購置和管理。

三是確保對以前年度部門預(yù)算執(zhí)行審計決定的落實情況再審計，開展審計整改“回頭看”。為促進有關(guān)部門和單位認真整改落實審計查明的問題，審計局以以前年度審計決定為依據(jù)，在審計過程中，逐項檢查審計問題是否逐一整改落實到位，注意發(fā)現(xiàn)整改迅速和徹底、注重加強制度和機制建設(shè)的正面典型，將整改不積極、不到位的部門和單位相關(guān)情況寫入審計報告，責(zé)成整改。

依托大數(shù)據(jù)平臺，審計局2015年市直部門預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋工作成績突出：

審計局僅用30個工作日就完成了對95家市直部門（單位）財務(wù)數(shù)據(jù)、國庫集中支付數(shù)據(jù)的收集、分析、篩查、甄別、問題疑點分類等環(huán)節(jié)的審計工作任務(wù)。而部門預(yù)算執(zhí)行審計數(shù)據(jù)庫的建立既節(jié)約了審計成本，又提高了審計工作效率，為后續(xù)審計項目提供了良好借鑒作用。

通過大數(shù)據(jù)審計，審計局在市直部門預(yù)算執(zhí)行審計中共發(fā)現(xiàn)問題85個，查出違紀違規(guī)和管理不規(guī)范資金69875.52萬元，向紀委監(jiān)察部門提供線索11條，被審計單位出臺和修訂制度97項，豐碩的審計成果為武漢市市級預(yù)算執(zhí)行審計工作報告和市直部門2015年度預(yù)算執(zhí)行審計報告提供了堅實的素材支撐。

三、預(yù)算執(zhí)行審計中更好發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺作用的思考和建議

從2011年提出“建設(shè)與武漢經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的武漢審計監(jiān)督信息系統(tǒng)”目標開始，武漢市審計局為開展大數(shù)據(jù)平臺下部門預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋經(jīng)過了較長時間的謀劃和準備，從工作規(guī)劃制定、數(shù)據(jù)平臺搭建、審計人員培養(yǎng)等方面均做了大量工作：通過印發(fā)《關(guān)于進一步加強全市審計信息化建設(shè)的實施意見》、年度審計信息化工作要點、年度計算機審計對口服務(wù)技術(shù)支持方案，進一步明確大數(shù)據(jù)平臺審計發(fā)展思路；通過金審工程二期建設(shè)、地稅聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)、審計會商系統(tǒng)，為大數(shù)據(jù)平臺審計打下堅實的硬件基礎(chǔ)；截至2016年9月底，通過計算機審計領(lǐng)軍人才、能手人才和普及型人員的計算機人才分層次培養(yǎng)模式，全市取得審計署計算機審計中級證書94人，取得省級計算機審計中級證書102人，2人被中國審計學(xué)會計算機審計分會評為領(lǐng)軍人才、35人被評為計算機審計能手，并入選2015年計算機審計人才庫，為大數(shù)據(jù)平臺審計提供了人力資源儲備。要如期實現(xiàn)“利用5年時間對所有市級部門一級預(yù)算單位實現(xiàn)審計全覆蓋”的長遠目標，還需要從以下四個方面進一步改進工作。

（一）要進一步加強對審計人員的相關(guān)培訓(xùn)，解決審計人員能力與大數(shù)據(jù)審計需求之間的矛盾。大數(shù)據(jù)審計對審計人員的計算機應(yīng)用能力、思維方式等都提出了新的要求，同時，隨著審計領(lǐng)域的不斷增加，外延的不斷擴展，違紀違規(guī)問題隱藏性越來越大，這些都需要通過技能培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保審計人員能力素質(zhì)不掉隊。尤其是審計系統(tǒng)人財物統(tǒng)一管理機制正在探索中前行，基層審計人員也應(yīng)當(dāng)被納入到培訓(xùn)計劃中，實現(xiàn)從上到下都分布有大數(shù)據(jù)審計骨干，都有審計人員熟悉大數(shù)據(jù)審計方式，進一步增強大數(shù)據(jù)審計力量。

（二）要進一步創(chuàng)新大數(shù)據(jù)審計組織方式和管理形式，促進大數(shù)據(jù)審計向制度化、定期化方向發(fā)展。在今后的工作中，應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的審計思維模式，樹立大數(shù)據(jù)分析的概念，探索嘗試在更多的審計項目中運用大數(shù)據(jù)審計模式，打破部門和行業(yè)界限，將從各業(yè)務(wù)處室抽調(diào)審計骨干組成數(shù)據(jù)分析小組的組織架構(gòu)固定下來，開展跨部門、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)分析和審計項目，完善數(shù)據(jù)分析先行、現(xiàn)場核查相結(jié)合的審計新模式。同時，要樹立全局一盤棋的觀念，進一步整合全市審計資源，開展數(shù)據(jù)分析和現(xiàn)場核查，最大限度發(fā)揮武漢市審計局審計力量的效能，提升審計成效。

（三）要進一步提高審計挖掘分析的深度，借助大數(shù)據(jù)審計方法加大對違紀違規(guī)問題的發(fā)掘力度。目前，武漢市審計局初步實現(xiàn)了對95家一級預(yù)算單位的全覆蓋，并對重點抽查的61家市直單位下屬259家二三級預(yù)算單位進行了審計，但是重點審計覆蓋面仍有較大的提升空間，審計分析的深度仍有待進一步深化，審計對違紀違規(guī)監(jiān)督力度仍需進一步加強。審計人員需要進一步加大審計分析和核查的深度，將深度和廣度有機的結(jié)合起來，確保宏觀分析的準確性和科學(xué)性，確保對問題苗頭和線索的精準識別、判斷、查處。

（四）要進一步提升數(shù)字化平臺的利用效果，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)分析。大數(shù)據(jù)不僅體現(xiàn)在數(shù)據(jù)種類的豐富，更重要的數(shù)據(jù)資源的共享和重復(fù)利用。因此，要加快審計資源的共享，需要將不同層級審計機關(guān)掌握的數(shù)據(jù)資源進行系統(tǒng)的整合和統(tǒng)一的管理，進一步延伸大數(shù)據(jù)平臺的適用層級，不僅積極搭建全市預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)庫，還要積極探索整合市區(qū)兩級的數(shù)據(jù)交流渠道，確保市級財政轉(zhuǎn)移支付去向明晰、使用到位、用途合規(guī)。同時，還需進一步加大利用加入數(shù)字化平臺的編辦、社保、公積金、地稅等多方面外部數(shù)據(jù)，逐步構(gòu)建跨行業(yè)、跨部門、跨年度的審計方法體系，建立起通用查詢模型，實現(xiàn)動態(tài)化、常態(tài)化的問題預(yù)警機制。