反壟斷法與電信監(jiān)管初探

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2010-08-06 14:17:51

來源:企業(yè)網(wǎng)D1Net

原創(chuàng)

歷經(jīng)十三年的《中華人民共和國反壟斷法》于2007年8月30日召開的十屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過,并自2008年8月1日起施行。

歷經(jīng)十三年的《中華人民共和國反壟斷法》于2007年8月30日召開的十屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過,并自2008年8月1日起施行。這部具有“經(jīng)濟憲法”之稱的法律共8章57條,分總則,壟斷協(xié)議,濫用市場支配地位,經(jīng)營者集中,濫用行政權(quán)力排除、限制競爭,對涉嫌壟斷行為的調(diào)查,法律責(zé)任,附則等。主要規(guī)定了禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位和控制經(jīng)營者集中這三大基本原則,以及禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭等。該法旨在調(diào)解市場競爭秩序、制約市場競爭行為、維護(hù)公平市場環(huán)境、保持市場競爭機制的良性運轉(zhuǎn),目標(biāo)直指壟斷,引起人們對傳統(tǒng)意義上的壟斷行業(yè)———電信業(yè)的高度關(guān)注。本文通過對《中華人民共和國反壟斷法》和電信行業(yè)自然壟斷屬性的分析,探討反壟斷法在電信監(jiān)管中發(fā)展演變的作用,以及反壟斷法調(diào)整電信市場的壟斷行為的適用。
  電信業(yè)的自然壟斷屬性
  一般認(rèn)為“所謂自然壟斷性,是指由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟效益、范圍經(jīng)濟效益,使提供單一物品和服務(wù)的企業(yè)或聯(lián)合起來提供多數(shù)物品和服務(wù)的企業(yè)形成一家公司(壟斷)或極少數(shù)企業(yè)(寡頭壟斷)的概率很高。我們把這種由于技術(shù)理由或特別的經(jīng)濟理由而成立的壟斷或寡頭壟斷,稱為‘自然壟斷’或‘自然寡頭壟斷’”。自然壟斷行業(yè)大都集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),如公路、鐵路、港口、航空、電力、通信等。電信業(yè)投資量大,是典型的資金密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè),投資回收期長,需要協(xié)調(diào)的關(guān)系很多,為避免私人資本控制而損害國家和公眾利益,多數(shù)國家通過設(shè)立國有或國有控股企業(yè)控制電信行業(yè)。電信業(yè)自然壟斷的特征主要表現(xiàn)在:
  1.企業(yè)數(shù)量有限。投資者為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和減少對資源的浪費,一般在同一項目上盡量避免重復(fù)建設(shè),所以電信業(yè)的企業(yè)數(shù)量較少。
  2.電信運營商經(jīng)營具有公益性。電信行業(yè)要為社會提供公共通信產(chǎn)品和公共通信服務(wù),滿足社會需求,企業(yè)經(jīng)營公益性較強,特別是普遍服務(wù)機制,使得電信業(yè)不能完全按照市場機制和市場規(guī)則運作。
  3.電信企業(yè)的目標(biāo)與公共目標(biāo)難以協(xié)調(diào)。企業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)是追求利潤最大化,但自然壟斷的公益性又要求以較低的價格和較好的質(zhì)量服務(wù)于公眾,諸如電信企業(yè)存在的服務(wù)問題。
  4.企業(yè)處于支配地位。企業(yè)常利用自己的壟斷優(yōu)勢,以較劣的產(chǎn)品和較差的服務(wù)換取較高的收費,甚至附加種種不合理的交易條件。
  反壟斷法對電信監(jiān)管的影響
  當(dāng)一個行業(yè)具有自然壟斷性質(zhì)時,為避免重復(fù)建設(shè)帶來的無效率,政府可能需要對該行業(yè)實施管制。另一方面,當(dāng)只有一個壟斷產(chǎn)生者時,壟斷者就會索取壟斷價格,從而造成資源配置的扭曲。為了防止這種扭曲,破除電信業(yè)的自然壟斷,各國大都采取了分拆的模式(如美國司法部對AT%26amp;T的分拆)。2008年5月,工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化電信體制改革的通告》中提出,深化電信體制改革的指導(dǎo)思想:以發(fā)展3G為契機,合理配置現(xiàn)有電信網(wǎng)絡(luò)資源,實現(xiàn)全業(yè)務(wù)經(jīng)營,形成適度、健康的市場競爭格局,既防止壟斷,又避免過度競爭和重復(fù)建設(shè)。
  電信企業(yè)的重組有利于打破電信市場壟斷,并通過公平的市場競爭維系電信市場的健康運行。而在電信業(yè)引入競爭后的市場監(jiān)管問題上,重要模式是競爭法律制度的完善和有效的適用。
  《中華人民共和國反壟斷法》的實施對電信運營商的經(jīng)營行為將至少體現(xiàn)在以下兩個方面:
  一方面,近20年來,信息技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致有線通信和無線通信的結(jié)合,傳統(tǒng)電信和計算機網(wǎng)絡(luò)通信的結(jié)合,電信業(yè)和媒體、金融產(chǎn)業(yè)的結(jié)合,電信運營商拆分重組,傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷的電信業(yè)已不再完全被認(rèn)為是具有自然壟斷的特征。但是,“分業(yè)務(wù)經(jīng)營”造成了新的壟斷。電信重組后,三家電信運營商均具有“全業(yè)務(wù)”經(jīng)營資格,固定通信業(yè)務(wù)領(lǐng)域和移動通信業(yè)務(wù)領(lǐng)域,都呈現(xiàn)出競爭的態(tài)勢。在這個市場上,產(chǎn)品的同質(zhì)性導(dǎo)致每家企業(yè)之間互相依存度很高,任何一家在資費、營銷等競爭策略上的調(diào)整必然引起競爭對手作出針鋒相對的對策。為了避免價格戰(zhàn)引發(fā)的兩敗俱傷,各運營商把競爭手段轉(zhuǎn)向非價格競爭的手段來穩(wěn)定市場份額、保證利潤率,如劃分勢力范圍、聯(lián)合限價等。這必然會侵犯消費者的權(quán)利,破壞市場秩序。《中華人民共和國反壟斷法》明確禁止具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者達(dá)成固定或者變更商品價格、限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷售數(shù)量、分割銷售市場等壟斷協(xié)議,上述行為必將面臨法律的嚴(yán)厲制裁,這就需要有關(guān)企業(yè)提高反壟斷法律意識,深刻領(lǐng)會法律精神,改善經(jīng)營策略。
  另一方面,電信重組難破一家獨大格局,而且未必帶來非對稱的管制手段,所以重組后消除中國移動的壟斷幾乎沒有可能。根據(jù)反壟斷法的原則,法律并不禁止經(jīng)營者通過競爭取得市場支配地位,但是法律卻禁止這些具有壟斷勢力的經(jīng)營者濫用其支配地位,損害消費者和其他市場經(jīng)營者的合法權(quán)益。當(dāng)前,我國電信運營商應(yīng)深刻領(lǐng)會反壟斷法的這些規(guī)定,不僅要遵守《電信條例》、《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》等電信業(yè)規(guī)范性文件,也不能違背反壟斷法的有關(guān)規(guī)定。在與其他企業(yè)合作時,電信運營商也應(yīng)當(dāng)與合作者實現(xiàn)共贏,在取得自身企業(yè)成就的同時,維護(hù)合作者正當(dāng)權(quán)益,避免法律風(fēng)險。
  在具體的法律適用上,《中華人民共和國反壟斷法》如何適用于包括電信業(yè)在內(nèi)的關(guān)系國計民生的重要行業(yè),是否應(yīng)該規(guī)定適用豁免,一直是立法過程中爭議極大的一個問題,草案也進(jìn)行過反復(fù)的修改、調(diào)整。最后通過的第七條規(guī)定:“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè),國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù),并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控,維護(hù)消費者利益,促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步”。但是,第七條的含義、范圍和適用標(biāo)準(zhǔn)目前都不明確,存在多種不同的解釋。一種解釋將第七條解釋為適用除外條款,豁免這些行業(yè)的反壟斷法適用,由行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管和調(diào)控;相反,另一種解釋認(rèn)為第七條對于這些行業(yè)沒有任何特殊的意義,反壟斷執(zhí)法機關(guān)可以超越行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在這些行業(yè)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法。從國際社會的一般經(jīng)驗來看,這些行業(yè)(尤其是網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)),通常應(yīng)該同時受到政府監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的雙重制約,至于兩者之間的關(guān)系則可以是多種結(jié)合形式,既可以是權(quán)力共享型的交叉執(zhí)法,也可以是分權(quán)型的選擇執(zhí)法,還可以由行業(yè)監(jiān)管逐步過渡到反壟斷執(zhí)法。所以,不同的解釋及適用原則,必然會對這些行業(yè)產(chǎn)生截然不同的法律后果。
  《中華人民共和國反壟斷法》的實施,為監(jiān)管機構(gòu)提供了新的思路,促使監(jiān)管者改變原有觀念,協(xié)調(diào)均衡各方的利益,在一定程度上解決了當(dāng)前監(jiān)管的盲點和難點,對于我國電信業(yè)實現(xiàn)電信資源優(yōu)化配置,保障電信市場競爭的公平和有效,提升消費者福利,都具有非常重要的意義。

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