在應(yīng)對氣候變化、強調(diào)低碳發(fā)展的大潮下,可再生能源成為能源界的偉光正分子。發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略往往毋庸置疑。很多國家對可再生能源給予了各種呵護政策。逐漸地,對于普通大眾來說,可再生能源也變成韓信將兵,兵多多益善,且越早發(fā)展越光榮。在新能源規(guī)模小、競爭力弱、在能源結(jié)構(gòu)中處于弱勢地位的時候,這種積極支持政策并無不妥。
但是,如果可再生能源發(fā)展到不可忽視的規(guī)模,由“弱勢群體”成長為主流力量的時候,這種無私的政策是否合適?西班牙和意大利的光伏泡沫給出了否定的答案。如何管理一個壯大的可再生能源,成為擺在國際能源決策者面前的一個新課題。
德國作為可再生能源的先鋒,既經(jīng)歷了可再生能源的大規(guī)模發(fā)展,又避免了西班牙、意大利等歐洲國家經(jīng)歷的可再生能源泡沫破滅。因此,德國在管理可再生能源的政策方面值得后來者學(xué)習(xí)。特別是德國近幾年對可再生能源政策的改革,更值得后來者關(guān)注和學(xué)習(xí)。
德國的可再生能源發(fā)展模式一直備受贊譽和推崇。自2000年開始實施《可再生能源法》以來,德國可再生能源發(fā)展取得了令人矚目的成績。發(fā)電量中可再生能源所占比率已經(jīng)從2000年時的6%上升到2013年的約25%。但是,其發(fā)展過程并非一帆風(fēng)順,甚至稱得上驚心動魄。
以光伏為例,和西班牙以及意大利一樣,德國的光伏發(fā)電市場經(jīng)歷了瘋狂的發(fā)展。雖然政府對光伏的FIT和補貼遞減率進行了多次大幅度調(diào)整,從2010年到2012年的3年間,平均每年的裝機容量增幅達到7GW。2012年高達7.6GW。2013年末,德國光伏裝機總量已經(jīng)達到35.7GW。
伴隨著這種瘋狂發(fā)展的是快速上升的補貼成本。有報告稱,截至2013年,德國民眾承擔(dān)的可再生能源附加費總計高達約3170億歐元。預(yù)計到2022年要達到680億歐元。其中2014年一年的可再生能源附加費就可能要達到230億歐元。這其中很大一部分費用是用來支付太陽能發(fā)電廠的FIT。該FIT成本的大部分是由于最近幾年大的裝機容量造成的。
盡管太陽能FIT從2004的€457/MWh下降到當(dāng)前的€93.8/MWh,但由于最近幾年的高速發(fā)展,F(xiàn)IT的總成本大幅度上升,從2007年以及之前的每年不到20億歐元,增加到2013年每年100億歐元以上。2013年太陽能發(fā)電僅占德國電力供應(yīng)總量的5%,但相應(yīng)的補貼卻占了整個可再生能源補貼的近一半。如果進一步假設(shè)德國所有的電力都以€50/MWh的批發(fā)價成交,全德國電力的批發(fā)價格才300億歐元。光伏以5%的銷售量,卻占到了批發(fā)電力總價值的1/3。
即便是德國這樣一個高收入的國家,可再生能源補貼成本的快速上升也讓消費者感覺到不能承受之重。與大規(guī)模發(fā)展相伴隨的是,居民零售電價中的可再生能源附加費(EEGLevy)也從2009年的1.31歐分增加到2011年的3.53歐分和2014年的6.24歐分。目前德國已是歐盟成員國中能源支出最高的國家之一,電力零售價格從2000年時的每千瓦時14歐分上升到2013年的約29歐分。
在2013年平均約29歐分的居民零售電價中,新能源附加費達到5.39歐分,而同期電力的生產(chǎn)、傳輸和銷售成本僅14.42歐分。伴隨著可再生能源的大力發(fā)展而出現(xiàn)的FIT,不斷推高電價,不斷侵蝕民眾對可再生能源的支持基礎(chǔ)。
由于2008年之后光伏電池成本的巨量下跌,F(xiàn)IT補貼沒有調(diào)整,導(dǎo)致光伏野蠻發(fā)展到了不可持續(xù)的地步。意大利和西班牙是典型的受害者。為了讓光伏的發(fā)展更加可持續(xù),很多發(fā)達國家,比如捷克、保加利亞、比利時、法國、希臘、意大利、英國、加拿大和澳大利亞都調(diào)整了光伏政策,由無條件支持向適度發(fā)展轉(zhuǎn)變。
德國也開始重新審視和調(diào)整相關(guān)政策。德國意識到,能否迅速控制補貼增長和能源價格上漲趨勢,將直接影響德國能源轉(zhuǎn)換的成功。在2013年再次贏得大選后,德國新的大聯(lián)合政府提出了平衡能源政策目標(biāo)的“三角關(guān)系”,即生態(tài)環(huán)境承受力、能源供應(yīng)安全和能源可支付能力??刂瞥杀竞捅U夏茉垂?yīng)安全和環(huán)境保護一起,成為能源轉(zhuǎn)型改革方案的主要目的。
自2009年以來,德國也對可再生能源政策進行逐步調(diào)整。2009年引入了增長通道的概念。將補貼的遞減率和裝機容量掛鉤。2012年進一步收窄了通道,將每年太陽能的裝機容量限定在2.5-3.5GW(而2010-2012年3年間年增長率為7GW)。
規(guī)定在FIT每月遞減的基礎(chǔ)上,根據(jù)裝機容量,再調(diào)整可變的遞減率。且設(shè)定補貼光伏的上限為52GW,即總裝機容量超過52GW(截至2013年底,該裝機容量已經(jīng)達到35.9GW)后,不再對光伏提供FIT補貼。2012年的改革,標(biāo)志著德國大幅度修正了積極的可再生能源政策,由“過度支持”向適度發(fā)展轉(zhuǎn)變。2013年,太陽能的裝機容量由前一年的7.6GW降低到3.5GW。
2014年6月份通過的“德國可再生能源改革計劃”,更是對目前的可再生能源政策進行了“徹底改革”。改革后的可再生能源法案(EEG),被稱為EEG2.0。2014年改革的核心內(nèi)容有以下幾個特點:一是減少補貼的力度和范圍。對可再生能源的平均補貼水平,要從當(dāng)前的17歐分/度下降到明年的12歐分/度。最遲在2017年,德國將采用競價,而不是FIT的方式,支持可再生能源的發(fā)展。
第二個核心改革措施是強制實施可再生能源企業(yè)直銷電和市場補貼金制度。該改革方案要求從2014年8月開始,所有新增500千瓦以上的可再生能源電力都必須通過電力交易所直銷,到2017年適用范圍擴大到所有新增的100千瓦以上的設(shè)備。
相應(yīng)的,對發(fā)電方的補貼也將從固定電價補貼轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鲅a貼金形式完成。這樣可再生能源企業(yè)在發(fā)電時,就必須考慮這些電是不是別人所需要的,從而提高可再生能源和市場的整合度。而在過去,由于政策保證收購所有的可再生能源電力,導(dǎo)致新能源罔顧市場供求,而過度增加市場供應(yīng),對批發(fā)市場造成較大的沖擊。
第三個變化是對發(fā)電主體自用的發(fā)電部分也征收可再生能源附加費。新開發(fā)的工業(yè)企業(yè)自用的電力(規(guī)模在10kW以上,或者是規(guī)模在10kW以下,但是自用電量超過10MW的部分),也需要交納可再生能源附加費。非可再生能源,且非高效的CHP的傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè),要為其自用的發(fā)電部分全額繳納可再生能源附加費。可再生能源單位的自用發(fā)電最多只繳納40%的附加費。
最后一個主要變化是增長通道被進一步強化,從太陽能擴展到陸上風(fēng)電和生物能源。太陽能和陸地風(fēng)電每年裝機容量各不超過2.5GW。同時,海洋風(fēng)電的發(fā)展目標(biāo)被大幅度降低:2020年和2035年的目標(biāo)從10GW和25GW分別被降低到6.5GW和15GW。
總之,德國最近兩年對可再生能源政策的大調(diào)整,表明可再生能源不再是多多益善,也不是越早越好,更不能唯我獨尊。發(fā)展可再生能源不能搞大躍進,也不能脫離整個系統(tǒng)單兵冒進。德國的可再生能源發(fā)展經(jīng)驗和政策調(diào)整,對后來者有以下幾點啟示:
1、可再生能源不是多多益善
德國的經(jīng)驗表明,大規(guī)模接入可再生能源可能導(dǎo)致不可預(yù)料的后果,包括高電價、對傳統(tǒng)能源的擠出效應(yīng),從而威脅電力系統(tǒng)可靠性,并對電力市場造成顛覆性影響,最終使得可再生能源產(chǎn)業(yè)因為不可持續(xù)的發(fā)展途徑而受害。制定合理的可再生能源的發(fā)展目標(biāo),并加以恰當(dāng)?shù)目刂?,可以避免新能源發(fā)展大起大落,對于新能源的健康發(fā)展非常必要。該目標(biāo)可以和政策進行掛鉤,并根據(jù)進度對政策進行調(diào)整。
2、發(fā)展可再生能源不是越早發(fā)展越好
由于新能源成本不斷降低,發(fā)展新能源還面臨著一個時間點的選擇問題。早一點發(fā)展,會讓消費者長期承受過高的電價。因此,對于市場還沒有成熟,成本還有相當(dāng)?shù)南陆悼臻g的技術(shù)來說,如果不考氣候變化的時間成本,等到技術(shù)相對成熟的時候再發(fā)展將更加經(jīng)濟合理。
這樣,可以避免讓消費者被鎖入長達20年的高價期。但是,如果早一天發(fā)展的技術(shù),比如海上風(fēng)電,可能會形成技術(shù)或產(chǎn)品優(yōu)勢,從而帶來新的經(jīng)濟增長方式和就業(yè)機會,則另當(dāng)別論。對于那些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,不容易形成技術(shù)和產(chǎn)品優(yōu)勢的國家,推遲發(fā)展可能更加理性務(wù)實。
3、FIT有效力也有局限性
FIT適用于市場引入階段,有利于克服初始發(fā)展成本障礙,促進可再生能源快速地發(fā)展,但是,如果調(diào)整的步伐不能和可再生能源成本下降的步伐保持一致,可能會導(dǎo)致過高的利潤,從而使得新能源的發(fā)展失控。而這種失控會讓消費者或者財政背上不合理的負擔(dān)?,F(xiàn)實情況是由于FIT往往通過行政手段來管理,很難及時根據(jù)技術(shù)和市場情況進行合理的調(diào)整。
因此,在技術(shù)和市場成熟后,拍賣和競標(biāo)等市場手段更有利于發(fā)現(xiàn)市場價格,控制發(fā)展規(guī)模。如果由于現(xiàn)實條件限制,必須要采用FIT的話,務(wù)必要輔以補貼遞減機制。有研究認為,德國有效、自動和透明的FIT遞減機制使得德國避免了重蹈西班牙和意大利太陽能發(fā)電泡沫破裂的覆轍。
4、要控制好可再生能源的補貼成本
主要是控制好能源補貼的程度。如果成本失控,從中長期來說,會危及可再生能源的發(fā)展。在選擇資源種類和開發(fā)技術(shù)的優(yōu)先級的時候,要考慮成本優(yōu)勢。在有多種選擇的情況下,應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展低成本的資源。同時,支持政策要考慮不同成本情形下的穩(wěn)健性,盡可能避免出現(xiàn)意外后果。值得注意的是,文獻中提出,影響一種可再生能源的成本的因素,除了技術(shù)外,還有匯率變動、項目融資成本變動等因素。
5、可再生能源成本的分擔(dān)機制,要兼顧公平和效率
從公平方面來說,各類用戶都需要分擔(dān)成本。但是,從效率上來說,高耗能用戶可能要獲得適當(dāng)?shù)臏p免,從而保證其國際競爭力。但是,對適用減免政策的企業(yè)的界定要從嚴(yán)掌握,避免形成過度補貼,從而向其他消費者轉(zhuǎn)移過多的成本。
6、在發(fā)展新能源的同時,也需要保護好傳統(tǒng)能源發(fā)電能力
在沒有確立恰當(dāng)?shù)难a償傳統(tǒng)的發(fā)電能力的前提下,過分發(fā)展可再生能源,會阻礙甚至危及這些作為必要補充的傳統(tǒng)電力生產(chǎn)能力的發(fā)展,進而會危及到電力系統(tǒng)的可靠性。在無核化的大背景下,傳統(tǒng)發(fā)電計劃的不斷放緩更加令人擔(dān)憂。
7、電力批發(fā)市場機制要做相應(yīng)的調(diào)整,以適應(yīng)可再生能源帶來的挑戰(zhàn)
此外,由于大量補貼的可再生能源以低價進入批發(fā)市場,導(dǎo)致電力批發(fā)價格降低到傳統(tǒng)發(fā)電難以生存的水平,以至于傳統(tǒng)能源發(fā)電的發(fā)展計劃被一再延遲甚至裝機量一再降低。另一方面,由于可再生能源的不確定性,需要大量的傳統(tǒng)發(fā)電能力作為補充。
為此,2014年的政策調(diào)整,增加了可再生能源企業(yè)直銷電的強制責(zé)任,迫使新能源企業(yè)直面需求,減少他們在批發(fā)市場傾銷的可能性。并研究適合傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)的補償機制,從而保持各類發(fā)電能力的均衡發(fā)展。
8、地區(qū)一體化的電力市場可以加強可再生能源的入網(wǎng)
地區(qū)一體化的大的電力市場為可再生能源提供了更大的靈活性。如果沒有這個一體化的市場,可再生能源可能要么需要降低裝機容量,要么在不少時候面臨棄電。不過,一體化的電力市場可能讓可再生能源的波動性被輸出到其他國家,影響他國的電力系統(tǒng)可靠性。但是,只要出口的電價合適,雙方可以達到合作共贏的結(jié)果。