平靜期的不平靜

暴風雨要來臨了么？作為中國應對貿(mào)易救濟案件的核心部門，國家商務部貿(mào)易救濟調(diào)查局這段時間卻是平靜的。

盡管外界預期美國新任總統(tǒng)特朗普在1月20日上臺后可能對越來越多的中國產(chǎn)品施以懲罰性關(guān)稅，自2016年6月以來，美方只提出過一起針對中國的新的貿(mào)易救濟調(diào)查。

商務部貿(mào)易救濟調(diào)查局局長王賀軍則預感到，這可能是暴風雨之前的一段平靜期。貿(mào)易救濟調(diào)查局的工作之一是產(chǎn)業(yè)預警。不僅外派的中國使館經(jīng)商參處會對各國對于中國產(chǎn)品的貿(mào)易救濟調(diào)查動態(tài)持續(xù)關(guān)注，這個位于北京東長安街2號的機構(gòu)也在通過進出口貿(mào)易數(shù)據(jù)監(jiān)測主要的進出口量較大的行業(yè)和產(chǎn)品，提前做好預警工作，避免不必要的貿(mào)易摩擦。

在剛剛過去的2016年，中國共遭遇了27個國家和地區(qū)發(fā)起的119起貿(mào)易救濟案件，平均每三天就有一起案件是針對中國的，涉案金額達143.4億美元。據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計，2016年世貿(mào)成員發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查月均數(shù)量達到2009年以來最高點，中國已連續(xù)21年成為遭遇反傾銷調(diào)查最多的國家，連續(xù)10年成為遭遇反補貼調(diào)查最多的國家，近期全球三分之一的調(diào)查針對中國。

這個承擔進出口公平貿(mào)易工作和貿(mào)易救濟調(diào)查工作及相關(guān)對外事務的機構(gòu)在中國加入世貿(mào)組織以前并不存在，它是在2002年——中國在加入世貿(mào)組織的第二年，為了更好地應對國際貿(mào)易糾紛所專門成立的，當時名稱為公平貿(mào)易局。沒有人想到，中國將會在未來的15年里，成為“入世”的那一批國家中間受益最大的國家之一，“入世”帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，也讓“中國制造”走進了全世界。也沒有人會想到，15年之后，中國會面臨一系列層出不窮的新問題。

過去曾高舉“貿(mào)易自由”大旗的美國，在特朗普聲稱要對中國征收45%關(guān)稅、任命在公開場合反對自由貿(mào)易的白宮國際貿(mào)易委員會主席納瓦羅和商務部長羅斯之后，顯示出毫不避諱的貿(mào)易保護主義傾向。在歐洲，正在進行大選的德國和法國，一貫反對自由貿(mào)易的保守派正在選舉中取得優(yōu)勢。

一些國家貿(mào)易保護主義傾向明顯抬頭是由于世界經(jīng)濟不景氣，這是王賀軍對當前貿(mào)易摩擦增多的分析。據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計，世界貿(mào)易增長速度連續(xù)三年低于世界GDP增長。而發(fā)生貿(mào)易救濟案件的主要地區(qū)，經(jīng)濟復蘇都比較緩慢。在王賀軍看來，中國的外貿(mào)增速多年來大大高于世界平均水平，中國制造日益強大，一些傳統(tǒng)制造大國也在轉(zhuǎn)向，曾經(jīng)鼓勵自由貿(mào)易的德國現(xiàn)在也呼吁對諸如鋼鐵、光伏等行業(yè)進行限制。

而最大的挑戰(zhàn)可能還在于，入世16年后，WTO成員全面履行承諾，終止用歧視性的“替代國”做法判定中國產(chǎn)品是否傾銷。16年前簽署的《中國入世議定書》第十五條（簡稱“第十五條”）于2016年12月11日到期后，目前美國仍然有6個案子使用“替代國”辦法作出裁決。歐委會雖表示將履行“15條”項下義務，并向歐盟理事會和歐洲議會等提交法案、建議取消非市場經(jīng)濟名單，卻又同時創(chuàng)造了一個所謂“市場扭曲”的概念，針對“市場扭曲”仍可使用“替代國”方法，有關(guān)的四條標準，與非市場經(jīng)濟的標準沒有實質(zhì)性變化，還有以國別研究報告的形式變相出臺市場扭曲國家名單。

一些中國企業(yè)正為此而感到不安。天津海鋼板材有限公司副總經(jīng)理張永軍對經(jīng)濟觀察報透露，目前歐洲那邊的客戶要求今年3月份之前把產(chǎn)品發(fā)過去，也許到時會有“新動作”。而3月份之后的訂單該怎么辦，目前還看不清楚。

而關(guān)于“替代國”做法之爭以及由此蔓延出來的針對中國產(chǎn)品的一系列歧視性做法，關(guān)系到的不僅是相關(guān)企業(yè)，同時也將是這個商務部人數(shù)第一多的重要部門所面臨的重要挑戰(zhàn)。

從鋁業(yè)案到鋼鐵337調(diào)查

在商務部6號樓8層靠南一間辦公室的北墻上，一幅世界地圖占據(jù)了大部分的面積，在被一摞摞材料、文件和專業(yè)書籍堆疊得有些擁擠的辦公室里顯得格外醒目。

每天上午7點甚至更早，王賀軍就會走過這幅世界地圖，開始閱讀簡報、了解各個案件的最新進展。自2002年公平貿(mào)易局成立伊始，王賀軍就開始從事相關(guān)的工作，而自2014年4月公平貿(mào)易局和產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局合并成為貿(mào)易救濟調(diào)查局之后，身為局長的他要對發(fā)生的每一個案子進行審閱。

在接受經(jīng)濟觀察報正式采訪約5個月前，貿(mào)易救濟調(diào)查局指導下的中國鋁業(yè)(5.100, 0.07,1.39%)在美國國際貿(mào)易委員會（簡稱“ITC”）的聽證會上打了一場漂亮的仗。

2016年8月24日，一封美國國際貿(mào)易委員會主席威廉姆森致崔天凱大使的信函被轉(zhuǎn)到了王賀軍的辦公桌上，內(nèi)容是邀請中方參加該委員會就美國鋁業(yè)和全球鋁產(chǎn)品貿(mào)易在9月下旬召開的聽證會。早在同年4月，美國國際貿(mào)易委員會已就美國鋁業(yè)和全球鋁產(chǎn)品貿(mào)易啟動332調(diào)查，而美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)可能會根據(jù)該聽證會的調(diào)查結(jié)果對相關(guān)進口產(chǎn)品提起貿(mào)易救濟調(diào)查。

引導涉案行業(yè)和企業(yè)對貿(mào)易救濟案件積極應對，是貿(mào)易救濟調(diào)查局這些年持續(xù)在做的事情之一。一旦公開案件，商務部會第一時間在官方網(wǎng)站上發(fā)布消息，通知可能涉案企業(yè)。同時，如果明確知道是哪個涉案企業(yè)，貿(mào)易救濟調(diào)查局會通知地方商務廳、商貿(mào)主管部門，由這些機構(gòu)去通知涉案企業(yè)。對不了解情況的企業(yè)，會給予案件運行流程和應訴規(guī)則的解讀、相關(guān)律師的選擇等方面的建議。

2016年9月29日，ITC最大的會議室的旁聽席里，有一半都是中國人。30多個人組成的龐大陣容里，囊括了來自商務部、發(fā)改委、工信部的官員，有色金屬協(xié)會的成員以及主要鋁企業(yè)人士，據(jù)貿(mào)易救濟局出口一處處長李勰回憶道，他們在赴美一天前才順利拿到簽證趕赴美國，一下飛機，又在當?shù)芈伤M行了一整天針對聽證會的預演和彩排，然后才參加第二天的ITC聽證會。

當?shù)貢r間9點開庭的聽證會分為四個環(huán)節(jié)，前三個環(huán)節(jié)分別由美國的議員及政府官員、美國內(nèi)生產(chǎn)商、商協(xié)會、勞工組織、研究機構(gòu)、外國生產(chǎn)商和行業(yè)協(xié)會等輪番發(fā)言，主要關(guān)注點包括中國鋁業(yè)產(chǎn)能過剩、鋁材傾銷、當?shù)劁X材銷售受到擠壓和工人失業(yè)等問題，建議采取貿(mào)易救濟措施。加拿大、歐盟和南非代表的發(fā)言則附和了上述觀點，此時已到當?shù)貢r間下午5點多，場面一度對中國鋁業(yè)非常不利。

在貿(mào)易救濟局指導下，除了組織涉案企業(yè)積極應對以外，商協(xié)會還要代表企業(yè)去做整體的抗辯。而令美方代表沒想到的是，中方對這次聽證會做了大量準備，貿(mào)易救濟局還專門委托了有色協(xié)會下屬的有色金屬技術(shù)經(jīng)濟研究院就中國和主要鋁業(yè)國家的生產(chǎn)、貿(mào)易、投資及競爭力對比等進行了系統(tǒng)的梳理。在第四個環(huán)節(jié)，代表中方的中國有色金屬工業(yè)協(xié)會副會長文獻軍發(fā)言之后，風向發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。

文獻軍向美方闡明了中國鋁產(chǎn)業(yè)的真實情況，包括中國鋁工業(yè)的快速發(fā)展源于中國經(jīng)濟發(fā)展對鋁的巨大需求；中國人均鋁存量、鋁消費量與發(fā)達國家相比都存在較大差距，中國鋁消費仍將在目前的經(jīng)濟發(fā)展階段保持增長；中國鋁產(chǎn)業(yè)競爭力主要體現(xiàn)在技術(shù)裝備和能耗全球領先、勞動力生產(chǎn)率處于全球較高水平、投資成本遠低于中東鋁產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家或地區(qū)等。

在文獻軍看來，國外對于我國鋁產(chǎn)品傾銷的職責也與事實不相符。中國電解鋁產(chǎn)業(yè)始終立足于滿足國內(nèi)需求的發(fā)展原則、鋁材主要消費市場也集中在國內(nèi)；國際市場只是中國鋁材市場的補充。而出席聽證會的中國有色金屬工業(yè)協(xié)會處長莫欣達也分析道，近十年來，中國每年的鋁材凈出口量占鋁材總量比例不到10%，絕大部分鋁材都有國內(nèi)市場消化。

中方在聽證會上的發(fā)言和回答對五位委員起到了引導作用。委員再次將焦點轉(zhuǎn)向歐盟、俄羅斯和加拿大的代表，此前被圍攻和指責的不利局面基本被扭轉(zhuǎn)。這場因持續(xù)11小時而被委員會主席威廉姆森稱為“ITC歷史上歷時最長的三個聽證會之一”的聽證會，目前取得了階段性勝利。

而2017年1月12日，美國就中國對原鋁（電解鋁）提供的相關(guān)補貼措施提起世貿(mào)組織爭端解決機制下的磋商請求，似乎又使得上述聽證會在今年6月份的終裁結(jié)果變得難以預料。

同樣位于6號樓8層的貿(mào)易救濟調(diào)查局會議室是另外一個王賀軍經(jīng)常出現(xiàn)的地方，最多的時候一天要開大大小小約五六個會議。會議包括每周的局務會、常規(guī)性的工作匯報與內(nèi)部協(xié)調(diào)會、日常與涉案商協(xié)會以及企業(yè)的會談、不定時的外方會議——諸如凌晨4：00與美方交涉磋商光伏、多晶硅案件的會議等。

鋼鐵的過剩產(chǎn)能問題是美歐對中方施壓的重點。2016年，中國的鋼鐵產(chǎn)品共遭到了21個國家和地區(qū)發(fā)起的調(diào)查46起，涉案金額75.7億美元，占同期全國案件數(shù)量和金額的40%和54.1%。除了案件頻繁、加大立案力度和措施外，美歐還不斷在各種場合施壓，要求削減產(chǎn)能，包括在OPEC，G20峰會、中美商貿(mào)聯(lián)盟、中歐高層經(jīng)貿(mào)對話等重要外交場合。

分析目前貿(mào)易保護主義抬頭、各國自顧傾向明顯、民粹主義泛濫的局勢，王賀軍對貿(mào)易保護主義的理解是，保護主義并不單純地體現(xiàn)在立案數(shù)量上，更體現(xiàn)為濫用規(guī)則、偽造高稅率。他坦言道，美歐濫用規(guī)則體現(xiàn)得特別明顯。

而除了過去的“雙反”調(diào)查，高科技案件也在明顯增多，特別是美國針對侵犯知識產(chǎn)權(quán)的337調(diào)查明顯增多。據(jù)貿(mào)易救濟調(diào)查局統(tǒng)計，2016年美國發(fā)起的337調(diào)查有22起，同比上升了120%，這也達到歷年來最高。

2016年5月26日，美國際貿(mào)易委員會決定對中國輸美碳鋼與合金鋼產(chǎn)品發(fā)起337調(diào)查。該調(diào)查申請由美國鋼鐵公司于4月26日依據(jù)《美國1930年關(guān)稅法》第337節(jié)規(guī)定向美國際貿(mào)易委員會提出，指控中國企業(yè)對美出口、在美進口或在美銷售的碳鋼與合金鋼產(chǎn)品時存在合謀操縱價格、控制產(chǎn)量及出口量、盜用商業(yè)秘密、虛構(gòu)產(chǎn)品原產(chǎn)地等問題，請求美國際貿(mào)易委員會發(fā)布普遍排除令及禁止令。

337調(diào)查主要針對進口產(chǎn)品侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)的行為，是在美企業(yè)、特別是美國本土企業(yè)進行商業(yè)戰(zhàn)略布局和競爭的有效手段，其特點一是案件調(diào)查進程非?？?，一般12到16個月結(jié)束；二是措施嚴厲，不應訴或者敗訴的結(jié)果都是涉案產(chǎn)品無法進入美國市場。

而普遍排除令則是最具殺傷力的手段。普遍排除令一旦簽發(fā)，涉案產(chǎn)品不論來源、產(chǎn)地、進口商、所有人、銷售商，一律不得進入美國進行銷售，而且不限于調(diào)查中所列名被訴的企業(yè)。王賀軍很清楚，實際上，中國對美國出口的全部鋼鐵都歸納于碳鋼與合金鋼領域，這項調(diào)查相當于涉及中國幾乎全部輸美鋼鐵產(chǎn)品。

勝利的曙光似乎相去不遠。在目前，此案主涉及的主要三項指控中，所謂中國企業(yè)傳統(tǒng)價格形成壟斷和偽造、虛構(gòu)原產(chǎn)地前兩項指控，經(jīng)過貿(mào)易救濟局、涉案協(xié)會、企業(yè)共同努力分工、積極應對，目前美國際貿(mào)易委員會已發(fā)布初裁，終止上述兩項調(diào)查；而作為40家涉案企業(yè)中唯一未脫困的鋼企寶鋼，目前也在積極地采取法律手段應對盜用商業(yè)機密這項指控。

要打的硬仗

這個看似平靜的時期背后會襲來多大的風暴？在貿(mào)易救濟局內(nèi)部，經(jīng)歷了形形色色的貿(mào)易救濟調(diào)查和案件的官員們，對即將可能到來的風暴并不害怕。在他們辦公室的墻上，往往張貼著一張巨大的案件應對表，上面井井有條地標注了各類案件的初裁終裁時間、涉及行業(yè)組織、應訴企業(yè)代理律師等，剩下的工作，就是要聯(lián)動政府、協(xié)會、企業(yè)積極應對。

剛剛走馬上任的特朗普的最新舉動是退出了奧巴馬辛辛苦苦建立的TPP，甚至聲稱作廢北美自由貿(mào)易協(xié)定，在美國與墨西哥邊境的邊境墻也在醞釀中；與此同時，歐洲的黑天鵝也在振翅欲飛。王賀軍的判斷是，2017年的形勢將更加嚴峻復雜，表現(xiàn)為貿(mào)易摩擦高發(fā)。

值得注意的是，中國在2016年遭遇了119起貿(mào)易救濟案件，其中，美國對華共發(fā)起20起貿(mào)易救濟調(diào)查。這意味著，其他國家和地區(qū)對于中國的貿(mào)易救濟案件達99起之多，數(shù)量同樣不容小覷。

也許還有更多硬仗要去打。中國入世這些年，“中國制造”對世界市場的占有率越來越高，世界市場也對中國越來越“照顧”。而這個經(jīng)受了貿(mào)易摩擦“洗禮”的機構(gòu)也從無到有，發(fā)展成擁有80多人員配置的商務部人口第一大局，從中也許能夠窺見中國面對貿(mào)易摩擦愈演愈烈的形勢，要加強應對的決心。

雖然比起入世初期，企業(yè)在應對貿(mào)易救濟案件上具有了更高的積極性，在應訴過程中，依然有很多企業(yè)缺乏應對經(jīng)驗。應訴材料提供得不夠完整會影響應訴結(jié)果；另外，相對于應對能力較強、資金相對充足的大企業(yè)，實力相對弱、出口少的小企業(yè)依然認為高額的律師費對企業(yè)來說壓力太大；而國有企業(yè)往往遭受著歧視性的待遇，無法得到分別稅率。這些都是貿(mào)易救濟局正在著手解決的問題。

在應訴反補貼案件的過程中，相當一部分工作是商務部與其他主管部門聯(lián)動完成的。財政部、發(fā)改委、中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行、稅務總局等提供大量的協(xié)助去回答問卷。但是王賀軍也指出，存在一種情況，即必要的相關(guān)資料都提供了，對方還要求提供很龐雜的、甚至涉及整個經(jīng)濟運行的、企業(yè)無法提供的名目，導致了應訴困難。

商務部和地方商務廳目前正定期舉辦培訓班，為企業(yè)普及貿(mào)易救濟問題以及應對措施。而對于無力應訴的小企業(yè)，貿(mào)易救濟局在尊重企業(yè)算經(jīng)濟賬的同時會盡量對其進行協(xié)助，組織小企業(yè)通過集體抗辯的形式積極應訴。而針對國有企業(yè)無法獲得分別稅率的問題，王賀軍介紹道，早在2012年就把對方告到世貿(mào)組織去了。世貿(mào)組織反傾銷協(xié)議明確規(guī)定，要給每一個出口商一個稅率；世貿(mào)也已經(jīng)做出裁決，認為他們的做法不符合世貿(mào)規(guī)則，不能因為所有權(quán)性質(zhì)的問題就不給予分別稅率。針對無視中國經(jīng)濟改革進展，罔顧實際情況、不符合世貿(mào)組織規(guī)則的行為，“目前正準備提起執(zhí)行之訴。”王賀軍說。

目前，中國作為申訴方，在世貿(mào)爭端解決機制起訴的案件已達十余起，獲得勝利的案件包括訴美反傾銷措施案、訴歐盟緊固件反傾銷措施案原審和執(zhí)行之訴等。根據(jù)商務部貿(mào)易救濟局提供的數(shù)據(jù)，僅2016年，就勝訴了30多起案件，維護了我國30多億美元的出口市場。

通過雙邊和多邊協(xié)調(diào)機制主動維權(quán)、運用貿(mào)易救濟調(diào)查維護中國產(chǎn)業(yè)利益，這是貿(mào)易救濟調(diào)查局的另一個職能所在。據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計，中國已經(jīng)主動發(fā)起了214起貿(mào)易救濟調(diào)查。

近年來，商務部貿(mào)易救濟局局長王賀軍的工作也許還包括就各類案件最新進展對外界發(fā)表談話。王賀軍最近一次出現(xiàn)在媒體鏡頭里的時間是1月24日，美國商務部就對華卡客車輪胎反傾銷和反補貼調(diào)查作出終裁，王賀軍就此發(fā)表談話，嚴重質(zhì)疑美國商務部裁定高額反補貼稅率的決定。

王賀軍并不希望看到貿(mào)易戰(zhàn)，他認為這對雙方都是傷害。他對經(jīng)濟觀察報說，貿(mào)易是雙方互利雙贏的，而非強買強賣，自由的國際貿(mào)易符合貿(mào)易雙方的利益。“我們希望有開放的環(huán)境，從而保障正常的貿(mào)易流動，這對促進各國經(jīng)濟發(fā)展都有好處。如果我國的貿(mào)易利益受到不正當侵害，我們會與相關(guān)國家加強溝通、協(xié)商，努力避免貿(mào)易戰(zhàn)，但我們也會采取相應的措施，維護自己的權(quán)益。”王賀軍說。