4月7日,住建部和科技部聯(lián)合發(fā)布了第三批國家智慧城市試點(diǎn),確定了84個(gè)2014年度新增試點(diǎn)和13個(gè)擴(kuò)大范圍試點(diǎn)。這是自去年8部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》之后,部委之間的首次合作。加上之前兩批的193個(gè)城市,截至目前,我國智慧城市試點(diǎn)已近300個(gè)。

數(shù)量在增加,質(zhì)量究竟如何?去年,國家發(fā)改委中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵就曾對(duì)此表示過擔(dān)憂,“現(xiàn)在中國幾百個(gè)城市都在做智慧城市,世界上只有中國政府才有這么大魄力,但是一定會(huì)做差。”《經(jīng)濟(jì)》記者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),推進(jìn)緩慢已經(jīng)成為了試點(diǎn)通病,按照創(chuàng)建任務(wù)書中3—5年的建設(shè)周期,今年開始各試點(diǎn)城市將陸續(xù)進(jìn)入驗(yàn)收階段,只有切中病灶要害,城市才能少走彎路,交出滿意答卷。

先申報(bào)后規(guī)劃存弊端

安徽省阜陽市太和縣是第三批的新增試點(diǎn)之一,5月14日,在歷經(jīng)了10多個(gè)小時(shí)的車程之后,《經(jīng)濟(jì)》記者終于來到這座小城,一同前來的還有上海益邦智能技術(shù)股份有限公司(以下簡稱“上海益邦”)的5人團(tuán)隊(duì),他們此行的目的是與太和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)討論該縣智慧城市的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。

“這些在試點(diǎn)申報(bào)時(shí)不就應(yīng)該具備了嗎?”記者問。

上海益邦市場部總監(jiān)閔鈺告訴記者,制定一個(gè)完整的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)大概需要4—6個(gè)月的時(shí)間。而縱觀三批智慧城市的申報(bào)過程,從下發(fā)申報(bào)通知到申報(bào)截止,這期間留給城市的時(shí)間并不充裕:首批試點(diǎn)的申報(bào)時(shí)間為40天;第二批為59天,第三批為40天。要在不到2個(gè)月的時(shí)間里完成至少4個(gè)月的工作量,對(duì)于大多數(shù)城市來說是不可能的。目前該公司共參與了上虞等十幾個(gè)城市的總體規(guī)劃,也都是先申報(bào)后規(guī)劃。“我們每天要處理很多事情,雖然并不復(fù)雜但很占用時(shí)間。”太和縣信息化工作辦公室主任陳曉東告訴記者,智慧城市雖然與信息化部門的業(yè)務(wù)有一定交叉,但大部分內(nèi)容還是比較陌生的。于是很多城市選擇了向規(guī)劃類企業(yè)購買服務(wù),委托他們進(jìn)行規(guī)劃。

然而這些專業(yè)的企業(yè)就真的能游刃有余嗎?住建部一位主管領(lǐng)導(dǎo)曾在一次內(nèi)部試點(diǎn)培訓(xùn)會(huì)上指出,首批智慧城市試點(diǎn)申報(bào)時(shí),存在多個(gè)城市申報(bào)材料相同的情況,有的城市的申報(bào)材料上甚至寫著其他城市的名字。這其中折射出來的問題顯而易見,部分企業(yè)制定規(guī)劃時(shí),并沒有進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,而是想當(dāng)然地胡編亂造,甚至一稿多用,騙取服務(wù)費(fèi)。另一方面,城市為了能夠在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)及時(shí)申報(bào),不但對(duì)企業(yè)的此類做法聽之任之,甚至還省掉了驗(yàn)收環(huán)節(jié),結(jié)果反倒弄巧成拙,得不償失。

即便僥幸過關(guān),這種規(guī)劃也會(huì)給城市的后期建設(shè)埋下很大隱患。但當(dāng)談及規(guī)劃的實(shí)操性時(shí),閔鈺則表示理想很豐滿,現(xiàn)實(shí)很骨感。

“他們畢竟沒有參與過實(shí)際的項(xiàng)目建設(shè),說白了也是紙上談兵。”因此在討論過程中,陳曉東對(duì)于上海益邦提出的建設(shè)項(xiàng)目也并不是全盤接受。“我們應(yīng)該從已經(jīng)在做的、有一定基礎(chǔ)的、投入資金不是很大的項(xiàng)目入手,這樣才能落地,才能不半途而廢。”

陳曉東的另外一個(gè)顧慮是,現(xiàn)在很多規(guī)劃類企業(yè)都有自己的產(chǎn)業(yè)合作伙伴,“估計(jì)是他們能夠做這個(gè)事”,而不是從太和的實(shí)際去考量和規(guī)劃。“交通一卡通項(xiàng)目對(duì)我們來說意義就不大,太和縣城就這么大,辦公區(qū)也比較集中,騎電動(dòng)車、自行車就可以到達(dá),而且我們的公交車也還沒有全覆蓋,在這上面投入上千萬不劃算。”

但是也有些項(xiàng)目是他推不掉的。“在省里和部里聽審時(shí),專家說太和是農(nóng)業(yè)大縣,智慧農(nóng)業(yè)一定要提。但是目前在這方面我們也做不了什么,一方面投入太大,產(chǎn)出比較低,投1000萬去規(guī)劃一畝地,就算它產(chǎn)量達(dá)到5000斤也沒有用;另一方面,樣板的可推廣性和可復(fù)制力不強(qiáng),我們不是在搞科研,項(xiàng)目既要切實(shí)可行,還要考慮到財(cái)政在推廣上的實(shí)力。”即便如此,太和的創(chuàng)建任務(wù)書里還是出現(xiàn)了“智慧農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目。

“先申報(bào)后規(guī)劃”的另一個(gè)弊病就是規(guī)劃久拖不“制”。威海市經(jīng)信委一位負(fù)責(zé)人坦言,當(dāng)前威海智慧城市建設(shè)面臨的最主要的問題就是規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)的缺失。“頂層設(shè)計(jì)我們實(shí)際上是有的,但一直沒有形成文字。理想狀態(tài)下我們應(yīng)該有一個(gè)科學(xué)的指導(dǎo)綱領(lǐng),但是考慮到智慧城市是個(gè)新概念,涉及的面也比較廣,我們對(duì)它的把握也不是很全面很深入,所以并不敢輕易地去編制規(guī)劃,也不確定是否能做好。”

上海益邦執(zhí)行總裁陸賢也表示,三批試點(diǎn)城市中有頂層設(shè)計(jì)的并不多,“很多試點(diǎn)把智慧城市手冊改一改就作為城市的頂層設(shè)計(jì),尤其是第一批的很多城市甚至都還沒有開始建設(shè)。”

“首批申報(bào)時(shí)大家都認(rèn)為會(huì)有資金支持,所以都爭破頭了去報(bào)。”一位不愿具名的官員告訴記者,現(xiàn)在資金已經(jīng)成為我國各項(xiàng)試點(diǎn)申報(bào)的最大動(dòng)力。上述住建部負(fù)責(zé)人也曾表示,住建部首批試點(diǎn)數(shù)量原計(jì)劃為40多個(gè),但因各城市“熱情”很高,無奈最后以92個(gè)收場。但是出乎意料的是,住建部并沒有采取傳統(tǒng)形式上的財(cái)政支持,而是以金融機(jī)構(gòu)授信代之,并且條件嚴(yán)苛,部分試點(diǎn)也就失去了創(chuàng)建的動(dòng)力。

職權(quán)交錯(cuò) 試點(diǎn)中的試點(diǎn)難自主

縱觀三批智慧城市試點(diǎn),這其中既有地級(jí)市、縣級(jí)市,也有城區(qū)、開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)等行政區(qū)域。從前期計(jì)劃來看,開放地選取試點(diǎn)不僅有助于城市和城區(qū)靈活地運(yùn)用智慧城市相關(guān)技術(shù)和理念,也可以在財(cái)政吃緊的情況下分塊創(chuàng)建智慧城市,并在統(tǒng)一的框架下進(jìn)行整合。

然而,眾所周知,智慧城市良好發(fā)展的重要先決條件就是“一把手工程”,所謂的“一把手”即為能夠協(xié)調(diào)各部門人員、調(diào)配各部門資源的城市領(lǐng)導(dǎo),這樣才能避免條塊分割、難以整合的問題。但對(duì)于自主權(quán)較低的區(qū)級(jí)政府而言,其絕大多數(shù)情況下需要接受上級(jí)部門也就是市政府的監(jiān)管和指導(dǎo),在試點(diǎn)創(chuàng)建過程中無權(quán)隨意調(diào)動(dòng)各單位,也難以形成有效合力進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào),更無法達(dá)到分塊創(chuàng)建的目的。

以大同市城區(qū)為例,作為大同市政府的所在地,大同市城區(qū)政府與大同市政府的職權(quán)在此互相交織,城區(qū)政府在調(diào)動(dòng)各單位資源時(shí)就會(huì)異常困難。“城區(qū)政府甚至連個(gè)井蓋都調(diào)動(dòng)不了,因?yàn)樗鼩w市政府管理,我們沒有這個(gè)權(quán)限。”大同市城區(qū)政府?dāng)?shù)字化中心主任趙佃富在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)說。

當(dāng)?shù)匾晃恢鞴苄畔⒐ぷ鞯墓賳T告訴記者,山西省住建廳的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到大同考察時(shí)也曾講過,創(chuàng)建智慧城市需要市政府來牽頭,僅靠城區(qū)自己的力量很多事情都是難以推進(jìn)的。趙佃富也表示:“通過幾年的發(fā)展,我們意識(shí)到想要在城區(qū)發(fā)展智慧城市,就必須在全市的大局中發(fā)揮好自己的作用。雖然目前城區(qū)在一些方面,尤其是數(shù)字城管方面做了有益的嘗試,跑在了前面,但是從大同整體智慧化發(fā)展,尤其是信息接口、審查標(biāo)準(zhǔn)等來看,還是需要市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)。”

據(jù)記者粗略統(tǒng)計(jì),排除掉開發(fā)區(qū)、新區(qū)和服務(wù)區(qū),在三批國家智慧城市試點(diǎn)中,像大同城區(qū)這樣的區(qū)級(jí)試點(diǎn)已超過40個(gè),而其中很大一部分都出現(xiàn)了城區(qū)與城市同為試點(diǎn)的情況。

商業(yè)模式不足,存在融資困局

“搞智慧城市建設(shè)是件很燒錢的事。”一位試點(diǎn)相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)說道,“從今天的發(fā)展趨勢上看,智慧城市的創(chuàng)建需要多元化的渠道來籌集資金,僅依靠財(cái)政是很難解決的。從城市的長遠(yuǎn)發(fā)展看,無論是添置設(shè)備、整合數(shù)據(jù)、統(tǒng)一端口還是選擇購買服務(wù)、融資租賃等,都將會(huì)是一筆很大的投入。”記者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),即使是在PPP等創(chuàng)新融資模式被大規(guī)模推廣的今天,資金依然是地方政府在創(chuàng)建智慧城市時(shí)迫切需要解決的問題。

目前,智慧城市的創(chuàng)建資金來源主要有3個(gè)方面,一是政府投資,這些投資主要集中于智慧城市相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施方面;二是企業(yè)投資,鼓勵(lì)其在多個(gè)領(lǐng)域參與地方城市建設(shè),PPP模式就是典型案例;三是金融機(jī)構(gòu)貸款,2013年國開行宣布在“十二五”后的3年內(nèi),提供不低于800億元的投融資額度支持中國智慧城市建設(shè)。

從表面上來看,多渠道的資金來源可以有效解決地方政府建設(shè)智慧城市的資金問題,然而其可行性卻在記者調(diào)研中變得愈發(fā)模糊。

“現(xiàn)在政府的資金不寬裕,這是業(yè)內(nèi)共識(shí)。”上述北洋集團(tuán)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)》記者,“前幾年,地方政府多少都有一些債務(wù),而智慧城市建設(shè)尤其是創(chuàng)建初期更是需要大量的資金來啟動(dòng)項(xiàng)目,也正是這兩方面原因讓很多城市在創(chuàng)建之初就感覺十分艱難。”

談及太和資金問題時(shí),陳曉東也直言“困難”,“智慧城市建設(shè)的最大問題就是資金、融資,沒有錢根本沒有辦法做這個(gè)事情,特別是建設(shè)初期,各個(gè)項(xiàng)目都需要錢。”據(jù)了解,太和智慧城市建設(shè)預(yù)計(jì)總投資14億元,財(cái)政投入約為20%—30%左右,即2億—4億元,主要用來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共信息平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等社會(huì)效益較小的項(xiàng)目。而對(duì)于剩下的70%—80%的社會(huì)資本,陳曉東坦言他心里也沒底。

從信息化角度來看,無論是后臺(tái)數(shù)據(jù)機(jī)房的建設(shè),還是各部門數(shù)據(jù)的整合,或多或少都會(huì)涉及信息安全與保密問題,這也是大部分企業(yè)難以參與其中的原因之一。上述北洋集團(tuán)負(fù)責(zé)人告訴記者:“有些行業(yè)是不允許企業(yè)進(jìn)入的,比如公安、稅務(wù)等,不過隨著政策的引導(dǎo),一些部門也在放開部分共享權(quán)限。對(duì)于威海市公安部門,我們就通過建立專線設(shè)備機(jī)柜實(shí)現(xiàn)了安全數(shù)據(jù)整合。”

即便有了政策支持,一些純公益類或回報(bào)周期過長的項(xiàng)目依然很難吸引企業(yè),并且多數(shù)城市在申報(bào)試點(diǎn)時(shí)也沒有對(duì)融資模式進(jìn)行詳盡規(guī)劃。一位參與過第三批智慧城市試點(diǎn)評(píng)審的投融資專家告訴記者:融資模式考慮周全了,也難保在申報(bào)過程中不會(huì)突發(fā)變數(shù)。上述太和負(fù)責(zé)人告訴記者,在投融資方案的第一稿中,太和財(cái)政投入比原為70%,但因財(cái)政投入過高被“打”了回來,之后縮減到了現(xiàn)在的20%—30%。

最后一條資金渠道——貸款似乎也沒有完全滿足地方城市的需求。記者從國開行了解到,只有少數(shù)試點(diǎn)城市申請到了智慧城市的專項(xiàng)貸款。一方面地方政府著急用錢,另一方面國開行有錢卻貸不出去,究其原因,陸賢告訴記者,“國開行所提供的800億貸款屬于低息貸款,低息也就意味著更高的門檻和更嚴(yán)格的審查過程,對(duì)項(xiàng)目情況、地方政府財(cái)政收入、償還能力等條目的要求較高,多數(shù)試點(diǎn)無法達(dá)標(biāo),只能轉(zhuǎn)而尋求其他融資方式。”此外,過多貸款隱藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是地方政府沒有采取大規(guī)模貸款創(chuàng)建智慧城市的重要原因。