深圳市人民檢察院偵查監(jiān)督一處檢察員方嘉凡正在辦理一宗刑事案件，他打開(kāi)系統(tǒng)模板，按照格式要求書(shū)寫(xiě)審查逮捕案件意見(jiàn)書(shū)，鼠標(biāo)輕輕一點(diǎn)，就成功將其發(fā)送給部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)審批，所有流程都要按照規(guī)定嚴(yán)格辦理，否則案件無(wú)法進(jìn)入下一流程，這是深圳檢察機(jī)關(guān)案件管理系統(tǒng)所實(shí)現(xiàn)的功能之一。

“案件辦理全程留痕，程序缺失將自動(dòng)預(yù)警，違規(guī)辦案將無(wú)法流轉(zhuǎn)。”方嘉凡體會(huì)說(shuō)。深圳是我國(guó)首個(gè)國(guó)家電子政務(wù)試點(diǎn)城市，如何利用信息化手段保障司法公正，正是案件管理系統(tǒng)探索的命題。這個(gè)“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)就像“第三只眼”，實(shí)時(shí)監(jiān)督著司法權(quán)力的行使者，使司法公正、司法監(jiān)督由“紙上的條文”變?yōu)?ldquo;現(xiàn)實(shí)中的流程”。

案件管理機(jī)制改革被評(píng)價(jià)為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制改革中最具革命意義的改革。深圳檢察機(jī)關(guān)早在2005年起就開(kāi)始探索案件管理機(jī)制改革，創(chuàng)新運(yùn)用信息化手段，獨(dú)立研發(fā)案件管理系統(tǒng)，不僅實(shí)現(xiàn)全部案件網(wǎng)上承辦、流轉(zhuǎn)和審批，還打造出市區(qū)兩級(jí)院流程貫通、信息共享的辦案平臺(tái)。

以這樣的信息化手段為支撐，深圳探索建立了一套淡化行政管理色彩、凸顯扁平化集約管理、實(shí)現(xiàn)“管、辦”適度分離的新機(jī)制，被最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明評(píng)價(jià)為“體現(xiàn)了管理科學(xué)化的深圳模式”。2012年，最高人民檢察院明確以深圳市人民檢察院案件管理軟件為藍(lán)本，開(kāi)發(fā)全國(guó)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，深圳檢察機(jī)關(guān)打造的案件管理“深圳模式”邁向全國(guó)。

黨的十八屆四中全會(huì)提出“完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的改革要求。本月，深圳市檢察機(jī)關(guān)將開(kāi)始啟動(dòng)新一輪的改革，包括改革檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制完善檢察官辦案責(zé)任制、檢察機(jī)關(guān)工作人員分類管理和檢察官職業(yè)化改革等。深圳案件管理機(jī)制改革正是以檢察權(quán)的優(yōu)化配置作為出發(fā)點(diǎn)，與新一輪改革一脈相承，十年踐行中所實(shí)現(xiàn)的辦案過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化、辦案程序規(guī)范化以及辦案制度具體化，深度切合司法公正的核心理念，為新一輪司法改革奠定重要基礎(chǔ)。

背景

啃改革“硬骨頭”

在深度上做文章

改革應(yīng)大勢(shì)而起，深圳檢察機(jī)關(guān)案件管理機(jī)制改革發(fā)端于2005年，時(shí)值我國(guó)上一輪司法改革提出建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的目標(biāo)，全國(guó)各地改革舉措不斷。“各項(xiàng)好改的改革都改得差不多了”，一位法學(xué)界人士回憶說(shuō)，“一些面上的、程序的、淺層的改革當(dāng)時(shí)已基本完成，改革進(jìn)入深水區(qū)的狀態(tài)，跟今天的狀況來(lái)說(shuō)是很相似的。”

改革在逐步推進(jìn)過(guò)程中總會(huì)遇到一些深水區(qū)和硬骨頭，當(dāng)時(shí)的深圳檢察機(jī)關(guān)希望為改革的深入探尋一條獨(dú)特路徑。

此輪改革還以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，直面深圳“人少案多”的現(xiàn)實(shí)矛盾。作為特區(qū)檢察機(jī)關(guān)，深圳案件壓力巨大，僅以2013年為例，全年共批準(zhǔn)逮捕各類刑事犯罪嫌疑人達(dá)到23514人，提起公訴24653人。如何將如此數(shù)量的案件進(jìn)行規(guī)范管理成為關(guān)鍵問(wèn)題。

此外，由于案件沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，當(dāng)時(shí)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督也難免乏力。案件管理部門(mén)成立之初，在院積壓的涉案款物達(dá)到5900余件，原因就在于辦案過(guò)程中對(duì)涉案財(cái)物的管理沒(méi)有集中歸口管理，而是由業(yè)務(wù)部門(mén)各自管理。

“擺在面前的問(wèn)題很多，所以只能從突破機(jī)制上下手，否則就是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。”深圳市人民檢察院案件管理處處長(zhǎng)周映彤說(shuō)。

在她看來(lái)，正是基于深圳市院黨組改革立意的高起點(diǎn)，以及問(wèn)題導(dǎo)向的思路，此輪案件管理改革必須在“深度”上做文章。不能局限于案件集中受理這些淺層措施，而去探索以信息化手段進(jìn)行系統(tǒng)深入的案件管理機(jī)制變革，其深層目的是以案件管理機(jī)制改革作為一個(gè)切入點(diǎn)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為，形成有效探索檢察權(quán)優(yōu)化配置的路徑。

挑戰(zhàn)

司法監(jiān)督“第三只眼”

實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約

對(duì)于管理者來(lái)說(shuō)，案件管理機(jī)制改革是對(duì)既有管理模式的挑戰(zhàn)，以往司法機(jī)關(guān)在內(nèi)部運(yùn)作上存在較為濃重的行政色彩，“通過(guò)管理出效率，通過(guò)管理提質(zhì)量”，這樣的理念在一些管理者腦海中尚未建立。所以強(qiáng)化司法屬性，把檢察權(quán)和司法行政管理權(quán)做分離，確是一道需要邁過(guò)的“心坎”。

對(duì)于被管理者來(lái)說(shuō)，案件管理系統(tǒng)就像突然多出的“第三只”監(jiān)督眼，在執(zhí)法中突遇管理和監(jiān)督的加強(qiáng)，這一變化對(duì)有些檢察官來(lái)說(shuō)也是不小挑戰(zhàn)。

與任何改革一樣，此項(xiàng)改革也難免艱難和曲折，此輪改革目標(biāo)是形成集約化、扁平化管理，把原分散于各部門(mén)的監(jiān)管權(quán)力“讓渡”給新成立的案管部門(mén)歸口統(tǒng)一管理，其背后是對(duì)傳統(tǒng)管理模式的巨大挑戰(zhàn)，難免觸及一些既有利益，在改革初期，也曾有過(guò)“要不要改”的質(zhì)疑、“怎么改”的彷徨。

“改革到底應(yīng)不應(yīng)該，用實(shí)踐回應(yīng)。”深圳市人民檢察院檢察長(zhǎng)白新潮一錘定音。面對(duì)如此挑戰(zhàn)，決策層決定用實(shí)際行動(dòng)來(lái)說(shuō)話，通過(guò)摸索干出成效來(lái)，再來(lái)回應(yīng)這些質(zhì)疑。

特點(diǎn)

信息化系統(tǒng)

體現(xiàn)“大數(shù)據(jù)”優(yōu)勢(shì)

“深圳的案件管理在全國(guó)并非首創(chuàng)，但絕對(duì)是具有時(shí)代特色、特區(qū)精神的模式。”一位業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，深圳案件管理機(jī)制改革有兩大特點(diǎn)，首先是以檢察權(quán)的優(yōu)化配置作為出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)了司法改革的本質(zhì)屬性。

此次改革不是純粹工作方法的改變和工作措施的改良，而是以檢察權(quán)的優(yōu)化配置作為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行的探索和改革。此項(xiàng)改革的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是以信息化手段作為支撐點(diǎn)，體現(xiàn)大數(shù)據(jù)的時(shí)代屬性。

在全國(guó)各地展開(kāi)的案件管理機(jī)制改革中，部分地區(qū)采用傳統(tǒng)手工方式進(jìn)行案件統(tǒng)一受理、分配和監(jiān)督。這一方案無(wú)法切合深圳實(shí)際，靠人力“刀耕火種”的方式無(wú)法達(dá)到現(xiàn)代管理的要求和目的，不能夠從根本上解決原先管理上的漏洞及監(jiān)督的乏力。

因?yàn)樯钲谑俏覈?guó)電子政務(wù)試點(diǎn)城市，在信息化方面的優(yōu)勢(shì)，能否利用在司法管理上？依循這一路徑，檢察機(jī)關(guān)找到信息化手段作為支撐點(diǎn)，依托數(shù)字化打造管理平臺(tái)。

這一開(kāi)創(chuàng)性的嘗試顯然沒(méi)有既有模板，整個(gè)軟件的開(kāi)發(fā)過(guò)程完全自主研發(fā)，90萬(wàn)字的核心業(yè)務(wù)需求由深圳兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的精英力量精心整合而成，既要貼近司法實(shí)踐，更要體現(xiàn)檢察權(quán)優(yōu)化配置的邏輯關(guān)系。

深圳檢察機(jī)關(guān)自主研發(fā)的信息化系統(tǒng)不僅實(shí)現(xiàn)了全部案件網(wǎng)上承辦、流轉(zhuǎn)和審批，還打造出市區(qū)兩級(jí)院流程貫通、信息共享的數(shù)字化平臺(tái)。

作用

大數(shù)據(jù)平臺(tái)

引發(fā)管理模式變革

案件管理不單單是一套軟件的推廣運(yùn)用，更是蘊(yùn)含其中的管理模式和管理文化的變革與影響。通過(guò)軟件有效開(kāi)展內(nèi)部管理、內(nèi)部監(jiān)督、規(guī)范執(zhí)法行為，以流程的方式引導(dǎo)承辦人規(guī)范辦案，以節(jié)點(diǎn)的方式控制承辦人在不該做的行為上不能違規(guī)操作，才是案件管理的價(jià)值所在。

如何通過(guò)信息化手段強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)程中的規(guī)范和管理？以案件辦理流程為例，案件承辦人對(duì)法律文書(shū)的任何修改都會(huì)被計(jì)算機(jī)忠實(shí)地記錄下來(lái)，每一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)改動(dòng)文書(shū)之處都會(huì)留下痕跡，通過(guò)信息化手段保障每一步的執(zhí)法行為都有跡可循。

信息化手段還強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能。檢察官?gòu)垵?rùn)清舉例說(shuō)，一名犯罪嫌疑人從被立案、偵查、審判，到執(zhí)行刑罰、入監(jiān)、監(jiān)管，直至出監(jiān)，在案件管理系統(tǒng)，就體現(xiàn)為偵查活動(dòng)監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行及監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督3道防線832個(gè)訴訟監(jiān)督節(jié)點(diǎn)的審查把關(guān)，最大限度地保證了執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范，防范和減少了司法權(quán)的濫用。

此外，系統(tǒng)還設(shè)置權(quán)限區(qū)域控制，非個(gè)人所在權(quán)限的區(qū)域根本無(wú)法寫(xiě)入，這些都是信息化手段對(duì)工作規(guī)范管理的具體表現(xiàn)。“所以我們所說(shuō)的規(guī)范執(zhí)法行為不是一句空話，而是實(shí)實(shí)在在落到了系統(tǒng)運(yùn)用當(dāng)中，將制度規(guī)范的軟要求變成網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的硬約束，成為日常執(zhí)法辦案活動(dòng)中一個(gè)很有力的輔助。”周映彤將其稱為一個(gè)支撐點(diǎn)，讓案件辦理中的每一個(gè)步驟、每一個(gè)節(jié)點(diǎn)、每一份文書(shū)，都能夠用細(xì)致的信息化手段管理起來(lái)。

一位對(duì)檢察內(nèi)部工作頗為熟悉的律師說(shuō)，深圳市檢察院的案件管理模式，從線索管理到流程管理，都采用信息化手段，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督控制，較好地預(yù)防了因辦案過(guò)程不透明造成的違法違紀(jì)問(wèn)題，促進(jìn)了司法公正。

除了以數(shù)據(jù)監(jiān)控實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化，案管系統(tǒng)的突出作用還體現(xiàn)在運(yùn)用所收集的大數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，為決策層提供“智庫(kù)意見(jiàn)”。目前深圳檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)積累的約21萬(wàn)案件數(shù)據(jù)，通過(guò)案管系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，可以對(duì)某一區(qū)域、時(shí)間段的犯罪走勢(shì)，或者某些執(zhí)法行為的異動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行實(shí)時(shí)匯總分析，同時(shí)以計(jì)算機(jī)和人腦相結(jié)合的方式，為決策層提供某一領(lǐng)域內(nèi)的專項(xiàng)分析意見(jiàn)，這一功能在人工狀態(tài)下很難實(shí)現(xiàn)。

2011年11月，通過(guò)案件管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集與分析，檢察人員發(fā)現(xiàn)一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了中小企業(yè)融資遭遇詐騙的新型犯罪，及時(shí)撰寫(xiě)了《利用中小企業(yè)融資難困境采取新手法實(shí)施跨境詐騙犯罪應(yīng)引起重視》，《人民日?qǐng)?bào)》刊登了專門(mén)報(bào)道。

除了對(duì)內(nèi)管理監(jiān)督，案管系統(tǒng)還包含對(duì)外陽(yáng)光檢務(wù)的服務(wù)職能，直接解決律師閱卷難、會(huì)見(jiàn)難的問(wèn)題。舉例來(lái)說(shuō)，以往律師閱卷需要自行聯(lián)系案件承辦人，碰見(jiàn)承辦人出差等情況，常常為此“跑斷腿”?，F(xiàn)在律師只需前往辯護(hù)與代理接待窗口遞交申請(qǐng)，系統(tǒng)自動(dòng)轉(zhuǎn)達(dá)承辦人，就可在預(yù)約的三個(gè)工作日內(nèi)實(shí)現(xiàn)閱卷。

深圳律師張興彬認(rèn)為，通過(guò)這項(xiàng)陽(yáng)光檢務(wù)的服務(wù)職能，檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的意向更明確，體現(xiàn)出的愿意接受監(jiān)督的心態(tài)更為開(kāi)放透明。

意義

為新一輪司法改革

奠定基礎(chǔ)

十八屆四中全會(huì)提出“完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的改革要求。本月，深圳全市檢察機(jī)關(guān)將開(kāi)始改革檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，完善檢察官辦案責(zé)任制，實(shí)行工作人員分類管理和檢察官職業(yè)化改革等。

據(jù)介紹，此項(xiàng)改革著力強(qiáng)化檢察官的辦案責(zé)任，將建立檢察官辦案責(zé)任制，選配主任檢察官組建辦案組織，主任檢察官和檢察官對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。

一位業(yè)內(nèi)專家提出，如何對(duì)檢察官的辦案質(zhì)量和責(zé)任進(jìn)行有效的量化評(píng)估，成為此輪改革前必須回應(yīng)的一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題。如果沒(méi)有清晰的評(píng)估體系為基礎(chǔ)，則難以科學(xué)評(píng)價(jià)其權(quán)力、責(zé)任和辦案效果，很難深入達(dá)到實(shí)現(xiàn)司法公正的核心目的。

具體來(lái)說(shuō)，這就要求檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中能否標(biāo)準(zhǔn)化，其辦案程序能否被規(guī)范化，管理制度上能否更加細(xì)化、具體化以及更完善，同時(shí)這一過(guò)程還可以有效公開(kāi)。

以深圳為藍(lán)本、目前正在全國(guó)應(yīng)用的案件管理系統(tǒng)正是以信息化手段對(duì)案件流程全程監(jiān)督，通過(guò)每個(gè)節(jié)點(diǎn)流程對(duì)案件進(jìn)行規(guī)范，讓案件管理機(jī)制由原先非量化的模糊評(píng)價(jià)升級(jí)至數(shù)字化的量化體系。

“司法改革的核心目標(biāo)就是保證司法公正，從這一點(diǎn)來(lái)看，深圳檢察機(jī)關(guān)案件管理機(jī)制改革的十年探索，其深層次價(jià)值就在于為這一核心目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是推進(jìn)改革向縱深發(fā)展的基礎(chǔ)工程。”白新潮表示。

此外，深圳案件管理改革中探索淡化行政色彩，采取扁平化、優(yōu)化權(quán)力配置的管理模式。這種率先探索的管理模式變革，從思想與理念上與新一輪改革一脈相承，也為此輪司法改革掃清思想障礙，奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

“我相信很多地方的檢察官覺(jué)得自己代表法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有一種天然的心理優(yōu)勢(shì)，但是深圳的檢察官體會(huì)到監(jiān)督者更要接受監(jiān)督，權(quán)力必須要受到制約制衡，才能夠保證不會(huì)導(dǎo)致腐敗。”深圳市檢察院一位檢察官告訴記者，通過(guò)十年的案件管理機(jī)制運(yùn)行，“監(jiān)督者更要接受監(jiān)督”的理念已經(jīng)潛移默化成為檢察官的一種信念。

在這一基礎(chǔ)上，深圳作為全省司法改革首批試點(diǎn)城市，方向和路徑更加明確。在新一輪改革中，案件管理機(jī)制還將深入發(fā)揮其作用。根據(jù)院黨組的部署，圍繞此輪改革中強(qiáng)調(diào)的檢察官辦案責(zé)任制改革，案件管理部門(mén)將牽頭統(tǒng)籌“權(quán)責(zé)清單”，通過(guò)厘清權(quán)力邊界，明晰執(zhí)法責(zé)任，完善考核制度等方式，將司法責(zé)任制和對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的整體質(zhì)效管理落到實(shí)處。

具體來(lái)說(shuō)，權(quán)力清單是合理劃分檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、主任檢察官和其他檢察官的司法權(quán)力，把司法權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，同時(shí)探索改革檢察委員會(huì)制度，通過(guò)建立健全討論案件過(guò)濾機(jī)制、議事決策機(jī)制和委員履職考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)化檢委會(huì)的司法屬性。

責(zé)任清單則是明確規(guī)定主任檢察官所應(yīng)承擔(dān)的司法責(zé)任，通過(guò)完善配套案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制，為檢察官考核委員會(huì)提供案件評(píng)查結(jié)果作為重要考核依據(jù)，更好地倒逼嚴(yán)格公正司法，也將檢察官辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制度落到實(shí)處。