當(dāng)前大數(shù)據(jù)正在改變世界，而數(shù)據(jù)收集和分析則是提升應(yīng)急管理功能的重要手段。在對(duì)大數(shù)據(jù)內(nèi)涵和具體案例進(jìn)行分析后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用主要有大數(shù)據(jù)技術(shù)和大數(shù)據(jù)思維兩種方式。在應(yīng)急管理的事前準(zhǔn)備、事中響應(yīng)和事后救援與恢復(fù)的每一階段都可以引入大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，每個(gè)階段對(duì)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用程度也會(huì)因其需要應(yīng)對(duì)內(nèi)容的不同而有所差別。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有助于提高應(yīng)急管理效率、節(jié)省成本和減少損失。我國(guó)需要在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)開(kāi)放政策、大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中具體應(yīng)用形式等方面做出部署與探索。

歐美一些國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始把大數(shù)據(jù)運(yùn)用到應(yīng)急管理中，并取得一定成效，當(dāng)前國(guó)內(nèi)實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界雖然開(kāi)始關(guān)注大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，但相關(guān)研究還比較缺乏。本文根據(jù)大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵，歸納了大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用方式和基本框架，總結(jié)了大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的實(shí)踐案例，期望對(duì)我國(guó)大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用和研究有所啟示。

一、大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和在應(yīng)急管理中應(yīng)用的基本框架

關(guān)于大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵并沒(méi)有完全一致的理解，如按照麥肯錫全球研究所(McKinsey Global Institute)的定義，大數(shù)據(jù)指的是超出常規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)軟件工具所能捕獲、存儲(chǔ)、管理和分析的超大規(guī)模數(shù)據(jù)集。[1]也有的從數(shù)據(jù)集的特點(diǎn)入手，界定了大數(shù)據(jù)的三個(gè)主要特點(diǎn)，即常用的3V界定：規(guī)模性(Volume)、多樣性(Variety)和高速性(Velocity)。[2]舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)：大數(shù)據(jù)是人們獲得新認(rèn)知、創(chuàng)造新價(jià)值的源泉;大數(shù)據(jù)還是改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)以及政府與公民關(guān)系的方法[3]，強(qiáng)調(diào)以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的新思維和新方法。

由于對(duì)“大數(shù)據(jù)”的認(rèn)識(shí)存在差別，綜合不同的定義看，“大數(shù)據(jù)”在不同領(lǐng)域內(nèi)包含三層含義，可以分別從現(xiàn)實(shí)和技術(shù)兩方面加以闡釋?zhuān)旱谝粚右饬x上的“大數(shù)據(jù)”指的是數(shù)據(jù)的巨量化和多樣化，現(xiàn)實(shí)方面指的是海量數(shù)據(jù)，技術(shù)方面指的是海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ);第二層意義上的“大數(shù)據(jù)”指的是大數(shù)據(jù)技術(shù)，現(xiàn)實(shí)方面指的是對(duì)已有或者新獲取的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和利用，技術(shù)方面是指云存儲(chǔ)和云計(jì)算;第三層意義上的“大數(shù)據(jù)”指的是大數(shù)據(jù)思維或者大數(shù)據(jù)方法，現(xiàn)實(shí)方面指的是把目標(biāo)全體作為樣本的研究方式、模糊化的思維方式、側(cè)重相關(guān)性的思考方式等理念，技術(shù)方面是指利用海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、處理并用以輔助決策，或者直接進(jìn)行機(jī)器決策、半機(jī)器決策的全過(guò)程大數(shù)據(jù)方法，這種對(duì)大數(shù)據(jù)的認(rèn)知方式涉及到“大數(shù)據(jù)項(xiàng)目”或“大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用”的認(rèn)知，并由此可以延伸出大數(shù)據(jù)視角下的應(yīng)急管理方式。

大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用方式分為兩部分：大數(shù)據(jù)技術(shù)和大數(shù)據(jù)思維。大數(shù)據(jù)技術(shù)既包括諸如數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、數(shù)據(jù)集市和數(shù)據(jù)可視化等舊技術(shù)，也包括云存儲(chǔ)和云計(jì)算等新技術(shù);而大數(shù)據(jù)思維則是從海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，用全樣本的思維來(lái)思考問(wèn)題，形成了模糊化、相關(guān)性和整體化的考慮方式。[4]大數(shù)據(jù)技術(shù)與思維相互融合和作用，共同形成了大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，并對(duì)包括應(yīng)急管理在內(nèi)的很多公共管理領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大影響。如英國(guó)皇家聯(lián)合軍種國(guó)防研究所2013年的報(bào)告提出，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用包含四個(gè)特征：快速的收集、分析、決策和反應(yīng)機(jī)制;在分析和結(jié)論方面有極高的可信度;無(wú)論是在個(gè)人還是群體的行為預(yù)測(cè)方面都應(yīng)該更有預(yù)見(jiàn)性和更高的準(zhǔn)確度;重視數(shù)據(jù)和充分利用，最好是能夠多次使用數(shù)據(jù)。[5]

按照突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)間順序，整個(gè)應(yīng)急管理大致可以分為事前、事中和事后三個(gè)階段，包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。由于當(dāng)前大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中大多處于技術(shù)應(yīng)用階段，并沒(méi)有針對(duì)應(yīng)急管理中大數(shù)據(jù)的應(yīng)用進(jìn)行嚴(yán)格分類(lèi)，因此本文根據(jù)應(yīng)急管理最簡(jiǎn)單的時(shí)間序列劃分法，探討了大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中事前、事中和事后應(yīng)用的基本框架(見(jiàn)圖1)。

當(dāng)然，由于應(yīng)急管理針對(duì)的事件類(lèi)型不同，并非所有的應(yīng)急管理領(lǐng)域都會(huì)涉及到大數(shù)據(jù)在三個(gè)過(guò)程中的應(yīng)用。有時(shí)候可能并不需要進(jìn)行數(shù)據(jù)的重新收集和硬件系統(tǒng)的整合，而只需要進(jìn)行管理模式和思維的變化，就可以形成新的大數(shù)據(jù)應(yīng)用方式，這也是大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理甚至是公共管理應(yīng)用中不同于純技術(shù)導(dǎo)向應(yīng)用的核心所在。

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二、大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中應(yīng)用的具體分析和實(shí)踐

由于應(yīng)急管理三個(gè)階段的任務(wù)不同，且不同性質(zhì)的突發(fā)事件也有發(fā)生機(jī)理和破壞方式的差異，針對(duì)不同突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí)，所側(cè)重的應(yīng)對(duì)階段也有所不同。如地震、海嘯等發(fā)生突然，現(xiàn)場(chǎng)反應(yīng)時(shí)間很短，進(jìn)行“事中響應(yīng)”非常困難，需要著重預(yù)防和救援;而森林火災(zāi)等預(yù)防困難，救援難度大，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)更為重要。因此，就需要根據(jù)突發(fā)事件的不同特點(diǎn)，在不同階段應(yīng)用大數(shù)據(jù)，可以起到事半功倍的效果。

(一)事前準(zhǔn)備

在事前準(zhǔn)備階段，需要為大數(shù)據(jù)的應(yīng)用進(jìn)行相應(yīng)的管理和設(shè)施準(zhǔn)備。管理準(zhǔn)備指的是與大數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)方法相匹配的人事準(zhǔn)備和管理提升。設(shè)施準(zhǔn)備指的是大數(shù)據(jù)應(yīng)用所需要的硬件和軟件設(shè)施。硬件設(shè)施主要涉及新技術(shù)背景下的數(shù)據(jù)采集，而軟件設(shè)施不但涉及到新數(shù)據(jù)的采集，也可以針對(duì)舊有數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和挖掘。

1.兩個(gè)層面人員的管理準(zhǔn)備

主要是對(duì)中上層管理人員和基層管理人員的培訓(xùn)和管理。中上層要進(jìn)行相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制變革和知識(shí)培訓(xùn)，下層則可能要新設(shè)機(jī)構(gòu)、增加專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和信息采集人員，并做好培訓(xùn)。為了響應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，在管理層面，如美國(guó)政府在2009年任命了聯(lián)邦政府首任首席信息官，負(fù)責(zé)指導(dǎo)聯(lián)邦信息技術(shù)投資的政策和戰(zhàn)略規(guī)劃，負(fù)責(zé)監(jiān)督聯(lián)邦技術(shù)應(yīng)用的有關(guān)支出，監(jiān)管企業(yè)等，以確保在聯(lián)邦政府范圍內(nèi)，系統(tǒng)互通互聯(lián)、信息共享，確保信息安全和隱私，此外首席信息官還與首席技術(shù)官緊密合作來(lái)推進(jìn)總統(tǒng)有關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的技術(shù)設(shè)想。[6]英國(guó)提出“相關(guān)部門(mén)必須重視大數(shù)據(jù)管理......需要任命兩名三星上將擔(dān)任“大數(shù)據(jù)”監(jiān)督官，或者國(guó)防安全部門(mén)內(nèi)部的大數(shù)據(jù)指揮官;這兩名上將應(yīng)該分別來(lái)自國(guó)防部和聯(lián)合部隊(duì)司令部，并分別負(fù)責(zé)兩部分的大數(shù)據(jù)工作。”[7]而基層管理人員需要進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)。英國(guó)皇家聯(lián)合軍種國(guó)防研究所的“大數(shù)據(jù)化”建議幫助國(guó)防部門(mén)轉(zhuǎn)變成為“大數(shù)據(jù)化”組織，對(duì)需要進(jìn)行大數(shù)據(jù)化的部門(mén)安排培訓(xùn)，人員需要包括中層以下的管理人員和項(xiàng)目專(zhuān)家，即數(shù)據(jù)分析官;明確工業(yè)部門(mén)對(duì)大數(shù)據(jù)管理的價(jià)值和作用，包括作為后備力量和為國(guó)防安全領(lǐng)域提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。[8]

2.大數(shù)據(jù)應(yīng)用的設(shè)施準(zhǔn)備

設(shè)施準(zhǔn)備主要指為大數(shù)據(jù)的應(yīng)用提供基礎(chǔ)設(shè)施，隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，“傳感器”將成為大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的重要一環(huán)。上世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)為預(yù)防風(fēng)暴和海浪襲擊而建立海浪檢測(cè)系統(tǒng)。2005年，國(guó)家數(shù)據(jù)浮標(biāo)中心在原有設(shè)備的基礎(chǔ)上架設(shè)了大量新型海洋地理傳感器，包括海浪流向傳感器等。此項(xiàng)目傳感器實(shí)時(shí)產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，用以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)海浪情況。按照該項(xiàng)目劃分，全美海岸線被分為7個(gè)部分，每個(gè)區(qū)域的分支網(wǎng)路都是先獨(dú)立布點(diǎn)，然后在區(qū)域聯(lián)網(wǎng)的支持下，根據(jù)海浪運(yùn)動(dòng)的物理原理擴(kuò)展聯(lián)網(wǎng)。全部聯(lián)網(wǎng)完成以后，整個(gè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)包括296個(gè)傳感器：其中56個(gè)分布在遠(yuǎn)海，60個(gè)分布在大陸架外部，47個(gè)分布在大陸架內(nèi)部，133個(gè)分布在海岸線附近，其中，有115個(gè)布點(diǎn)是2005年最新增加的布點(diǎn)，另外有128個(gè)布點(diǎn)剛剛完成海浪流向測(cè)量的升級(jí)。[9]這項(xiàng)計(jì)劃產(chǎn)生極大的社會(huì)價(jià)值。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，商業(yè)捕撈是全美最危險(xiǎn)的職業(yè)之一。在2008年，該中心的報(bào)告稱(chēng)，該年度漁業(yè)從業(yè)者每十萬(wàn)人的死亡人數(shù)為155人，而全美所有行業(yè)的平均死亡人數(shù)僅為每十萬(wàn)人中4人。在漁業(yè)相關(guān)的所有死亡因素中，79%是由天氣原因造成的，其中40%是由巨浪導(dǎo)致。[10]雖然無(wú)法具體統(tǒng)計(jì)海浪預(yù)測(cè)系統(tǒng)的預(yù)報(bào)拯救了多少人，但毋庸置疑的是，更好的實(shí)時(shí)海浪監(jiān)測(cè)系統(tǒng)就意味著能救更多人。

大數(shù)據(jù)設(shè)施的準(zhǔn)備還包括軟件準(zhǔn)備。軟件的升級(jí)包括算法的更新，分析方法和數(shù)據(jù)處理方法的改進(jìn)，多源數(shù)據(jù)的融合分析。在阿富汗，英軍曾使用相關(guān)技術(shù)繪制一種“人肉炸彈地圖”，將信息導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)生物識(shí)別數(shù)據(jù)和圖像來(lái)識(shí)別當(dāng)?shù)厝丝?，判斷關(guān)鍵信息，從而找出可能出現(xiàn)的恐怖分子。[11]在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)最激烈的時(shí)期，美國(guó)國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局曾派遣數(shù)據(jù)科學(xué)家團(tuán)隊(duì)和可視化技術(shù)團(tuán)隊(duì)到阿富汗。在一個(gè)名為 “Nexus7”的計(jì)劃中，這些團(tuán)隊(duì)將衛(wèi)星數(shù)據(jù)與地面監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)相融合，用以觀察道路網(wǎng)中的交通流，以便作戰(zhàn)人員定位并摧毀簡(jiǎn)易爆炸裝置。[12]由于地面監(jiān)控和衛(wèi)星圖像等硬件設(shè)備早為英美聯(lián)軍所部署，在阿富汗反恐作戰(zhàn)中，圖像處理技術(shù)、多源數(shù)據(jù)融合技術(shù)和可視化技術(shù)才是充分挖掘原有數(shù)據(jù)并使之產(chǎn)生價(jià)值的關(guān)鍵所在。

(二)事中響應(yīng)

在事中響應(yīng)階段，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用能為政府、第三方組織或個(gè)人開(kāi)展應(yīng)急響應(yīng)提供很大便利。對(duì)于政府而言，大數(shù)據(jù)化的應(yīng)急管理意味著技術(shù)支撐基礎(chǔ)上的融合與協(xié)作，它不但為協(xié)作帶來(lái)很大便利性，也保證了日常業(yè)務(wù)連續(xù)性和應(yīng)急處置及時(shí)性之間的平衡。對(duì)第三方組織或個(gè)人來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)可以為應(yīng)急管理提供更加便捷靈活的手段。

1.宏觀和微觀層面基于大數(shù)據(jù)信息流的多元應(yīng)急合作

在宏觀層面，整個(gè)應(yīng)急響應(yīng)可以分為決策指揮、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)和外界援助等三個(gè)層面，這之間以海量數(shù)據(jù)信息、高效計(jì)算能力和數(shù)據(jù)傳輸能力為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)信息有效溝通和機(jī)器預(yù)測(cè)預(yù)判，進(jìn)而幫助指揮部門(mén)協(xié)調(diào)各方、現(xiàn)場(chǎng)處置和救援、與外界通過(guò)信息溝通提供援助，實(shí)現(xiàn)多元化協(xié)作的應(yīng)急處置(見(jiàn)圖2)。

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在微觀層面，應(yīng)對(duì)部門(mén)需要在應(yīng)急處置和業(yè)務(wù)連續(xù)性之間保持平衡。大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的決策支持系統(tǒng)將成為強(qiáng)大的信息管理系統(tǒng)，能夠做到實(shí)時(shí)報(bào)告，而且操作簡(jiǎn)易，能夠同時(shí)集合多項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)的高效指揮決策輔助系統(tǒng)(見(jiàn)圖3)。在大數(shù)據(jù)決策支持系統(tǒng)支撐下，交通、醫(yī)護(hù)、警務(wù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施管理部門(mén)，需要及時(shí)溝通，為突發(fā)事件的處置提供有力的犯罪打擊、充足的物力資源、及時(shí)的導(dǎo)航信息和必要的建筑圖紙等。不同部門(mén)提供的信息，都需要納入到大數(shù)據(jù)支撐的決策支持系統(tǒng)。如警務(wù)系統(tǒng)在接到報(bào)警后，將信息發(fā)送到?jīng)Q策支持系統(tǒng)，系統(tǒng)進(jìn)行分析，確定事件的類(lèi)型和位置，信息會(huì)在電子地圖上顯示，根據(jù)實(shí)踐情況同時(shí)列出關(guān)鍵設(shè)備需求表，隨后進(jìn)行危機(jī)通報(bào)與應(yīng)急響應(yīng)。同時(shí)，交通部門(mén)將路況信息、可用資源和監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)傳輸?shù)經(jīng)Q策支持系統(tǒng)，系統(tǒng)進(jìn)行可視化操作，確定出通行路段和避免經(jīng)過(guò)的路段，確定路線。醫(yī)護(hù)部門(mén)根據(jù)決策支持系統(tǒng)的信息實(shí)時(shí)跟蹤狀態(tài)，可以有效調(diào)配可用資源，提高響應(yīng)速度，與地理信息系統(tǒng)和地圖系統(tǒng)相連以后，救護(hù)效率也會(huì)提高。

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2.第三方組織或個(gè)人發(fā)布自發(fā)式地理信息

自發(fā)式地理信息是隨著網(wǎng)絡(luò)地圖普及而出現(xiàn)的。普通民眾可以在幾乎沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的情況下，依靠自動(dòng)或半自動(dòng)的處理設(shè)備，使用地理信息系統(tǒng)繪制地圖。特別在20世紀(jì)90年代以后，隨著網(wǎng)絡(luò)和GPS設(shè)備的普及，普通人進(jìn)行定位和地圖關(guān)聯(lián)變得更加容易。這種方法在“大數(shù)據(jù)”概念出現(xiàn)之前就已有所應(yīng)用。在谷歌的“我圖”(My Maps)服務(wù)出現(xiàn)后，普通人也可以完成往常只有繪圖師才能完成的任務(wù)。民眾可以通過(guò)官方公布的坐標(biāo)、自身獲取的定位數(shù)據(jù)、或者網(wǎng)上未經(jīng)證實(shí)的地理位置進(jìn)行整理、關(guān)聯(lián)、繪圖，然后發(fā)布到網(wǎng)上。這一過(guò)程所使用的大多為開(kāi)源數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)類(lèi)型多樣且大多非結(jié)構(gòu)化。這種方法在應(yīng)對(duì)南加州的森林大火時(shí)屢有應(yīng)用，主要用來(lái)繪制火情地圖以指導(dǎo)人們逃生和避險(xiǎn)。

森林大火一直是南加州地區(qū)的夢(mèng)魘，2007年7月到2009年5月期間發(fā)生的四場(chǎng)大火尤為慘烈。扎卡大火(Zaca Fire)始于2007年7月，持續(xù)兩個(gè)月，這時(shí)居民主要依靠報(bào)紙、廣播和電視新聞組成的政府信息系統(tǒng)了解火情，信息傳遞慢且獲取被動(dòng)。2008年7月，臨近城市地帶發(fā)生了蓋普大火(Gap Fire)，由無(wú)數(shù)帖子和網(wǎng)絡(luò)相簿組成的自發(fā)式的理信息已經(jīng)能為政府信息提供有益補(bǔ)充。到了2008年11月，圣巴巴拉附近的山上發(fā)生了“茶葉”大火(Tea Fire)，網(wǎng)上迅速出現(xiàn)了各類(lèi)自發(fā)式地理信息——文字報(bào)告、圖片和視頻。盡管谷歌沒(méi)有立刻將這些信息整理發(fā)布，但是已經(jīng)有一些當(dāng)?shù)貓?bào)紙和社團(tuán)組織辦的網(wǎng)站來(lái)整理這些資料。同時(shí)一些志愿者發(fā)現(xiàn)，如果將搜集和編譯后的分散信息整合進(jìn)谷歌地圖之類(lèi)的電子地圖，就可以制作出比政府信息還要方便快捷的災(zāi)害地圖。[13]2009年5月，城市附近爆發(fā)杰蘇斯塔大火(Jesusita Fire)，許多組織和個(gè)人迅速建立了自發(fā)式地圖站點(diǎn)，及時(shí)整合不斷出現(xiàn)的自發(fā)式的地理信息和官方信息。政府公布的火災(zāi)邊界圖就是根據(jù)不斷更新的市民報(bào)告做出的。在火災(zāi)后期，共有27個(gè)自發(fā)式在線網(wǎng)站，其中最廣為人知的一個(gè)網(wǎng)站點(diǎn)擊量超過(guò)60萬(wàn)。這個(gè)網(wǎng)站提供了許多災(zāi)害期間的必要信息，如火災(zāi)位置、疏散命令、緊急避難所位置等。[14]市民可以在政府通知之前自行選擇撤離或采取防護(hù)措施。

由于政府信息缺乏良好的溝通渠道和證實(shí)信息的充分資源，所以其從產(chǎn)生到傳遞總是比自發(fā)式地理信息慢。盡管來(lái)自民間的信息也有可能產(chǎn)生錯(cuò)誤，從而導(dǎo)致一些沒(méi)有必要的撤離。但通過(guò)以上案例可以明顯看出，自發(fā)式預(yù)報(bào)由誤報(bào)而導(dǎo)致的不必要的撤離成本遠(yuǎn)比政府漏報(bào)的成本低，其應(yīng)對(duì)災(zāi)害的重要意義也顯而易見(jiàn)。[15]

在整個(gè)事中響應(yīng)階段，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用包括實(shí)時(shí)高效的數(shù)據(jù)信息收集、信息數(shù)據(jù)的迅速傳遞、多源數(shù)據(jù)集成處理、數(shù)據(jù)結(jié)果的可視化合成和最終實(shí)現(xiàn)機(jī)器或半機(jī)器化的輔助決策(詳見(jiàn)圖1)。數(shù)據(jù)收集方面根據(jù)應(yīng)急管理主導(dǎo)者的不同有兩種發(fā)展趨勢(shì)：政府主導(dǎo)的專(zhuān)業(yè)應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)信息收集逐漸專(zhuān)業(yè)化和高效化;以社會(huì)大眾和社會(huì)媒體為依托的第三方應(yīng)急管理力量則將信息收集方式發(fā)展為簡(jiǎn)單化和大眾化的方式。信息傳遞方面大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)高效的特點(diǎn)要求信息傳遞方式不斷創(chuàng)新，速度不斷加快。數(shù)據(jù)的集成處理方面，根據(jù)大數(shù)據(jù)本身的特點(diǎn)，數(shù)據(jù)集成處理也具有巨量化、多樣化和快速化的特點(diǎn)?？梢暬铣煞矫?，應(yīng)急管理所需的可視化結(jié)果必須簡(jiǎn)明直接和通俗易懂，第三方組織所使用的可視化方法還需要具有操作簡(jiǎn)便等特點(diǎn)。只有這樣，大數(shù)據(jù)才能為事中響應(yīng)提供快速而科學(xué)的機(jī)器決策或半機(jī)器決策。

(三)事后恢復(fù)與重建

大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理事后的應(yīng)用主要是在救援與恢復(fù)重建。目前在應(yīng)急管理應(yīng)用上比較新穎的是使用“分眾(Crowd Sourcing)”的方式。“分眾”是由大眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)分散完成工作任務(wù)，并通過(guò)整合后在網(wǎng)絡(luò)上提供服務(wù)的一種方式。這個(gè)過(guò)程中使用的信息來(lái)源分散，體量巨大，并采取機(jī)器決策或半機(jī)器決策的方式利用信息。使用“分眾”方法進(jìn)行事后恢復(fù)與救援可以分為四個(gè)階段：捕獲信息，甄別加工信息、機(jī)器分析和迅速反應(yīng)。捕獲信息的方式可以是通過(guò)GPS定位發(fā)送自己的位置，也可以是通過(guò)社交網(wǎng)絡(luò)發(fā)送某條文字信息。搜集到的信息會(huì)被匯集到分眾平臺(tái)上，這個(gè)過(guò)程可能需要機(jī)器與人協(xié)調(diào)完成。一些難以處理的信息會(huì)分配給志愿者進(jìn)行加工，使之轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)算機(jī)能識(shí)別的數(shù)據(jù)。如法語(yǔ)區(qū)內(nèi)一條“推特”(Twitter)的信息可能并不適用于第三方軟件處理，這時(shí)就需要志愿者先將這條信息翻譯成英語(yǔ)，再將其中的關(guān)鍵信息提取分類(lèi)，變得可為計(jì)算機(jī)處理。計(jì)算機(jī)會(huì)自動(dòng)剔除無(wú)用和冗雜的信息，根據(jù)語(yǔ)義分析捕獲含有有效信息的詞條。隨后，經(jīng)過(guò)格式化的信息可以被計(jì)算機(jī)可視化或者作為統(tǒng)計(jì)資料加以利用，經(jīng)過(guò)整合的信息可以發(fā)布在網(wǎng)上供眾人瀏覽和使用。應(yīng)急處置人員可以根據(jù)計(jì)算機(jī)的建議設(shè)計(jì)救援路線，配置救援裝備，以最快速度抵達(dá)救援地點(diǎn)。

如2010年海地地震救援中，以“目擊者”為代表的非營(yíng)利網(wǎng)站利用“分眾”方法起到了重要作用?？偨Y(jié)分眾式操作方法在應(yīng)急管理中應(yīng)用的流程圖(見(jiàn)圖4)，可以看出，在災(zāi)害救援的過(guò)程中，需要有三個(gè)明確分工的角色完成整個(gè)操作：親歷地震的當(dāng)?shù)乇O(jiān)測(cè)員、關(guān)聯(lián)開(kāi)放數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)操作員和救援組織中的信息官。

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當(dāng)?shù)乇O(jiān)測(cè)員通常是正在災(zāi)區(qū)的當(dāng)事人。只要災(zāi)區(qū)當(dāng)事人有一部能上網(wǎng)的手機(jī)，他就可以成為災(zāi)害應(yīng)對(duì)活動(dòng)中的一部分。當(dāng)事人可以用多種方式發(fā)送求救信息，如推特(Twitter)或者臉書(shū)(Facebook)。推特可以通過(guò)話題標(biāo)簽將信息分類(lèi)標(biāo)注，經(jīng)過(guò)分類(lèi)標(biāo)注的開(kāi)源信息更容易被第三方識(shí)別和捕獲。[16]

網(wǎng)絡(luò)操作員通過(guò)捕獲信息的第三方平臺(tái)瀏覽到信息，并對(duì)信息進(jìn)行處理。當(dāng)求救信息是軟件不支持的語(yǔ)言時(shí)，需要有另外的操作員(志愿者)完成翻譯工作。隨后，一條求救信息就可以被解析成幾個(gè)不同的要素，從而由計(jì)算機(jī)進(jìn)行識(shí)別和可視化。比如，“目擊者”網(wǎng)站使用十個(gè)要素來(lái)描述一條信息，這些要素包括信息、標(biāo)題、日期、位置(地點(diǎn)名稱(chēng)或者坐標(biāo))和需求等。這些要素是“海地目擊者”團(tuán)隊(duì)設(shè)定的，每條信息中蘊(yùn)含的需求都可以歸入不同的類(lèi)別中。然后，“目擊者”報(bào)告平臺(tái)利用CSV文檔和簡(jiǎn)單信息聚合訂閱(RSS Feed)的方式使得報(bào)告簡(jiǎn)易可讀。最后，“目擊者”還用一個(gè)交互式地圖來(lái)公布實(shí)時(shí)報(bào)告。[17]

信息官指的是救援組織中負(fù)責(zé)搜集和處理信息的管理人員。信息官可以在網(wǎng)站上獲取求救信息，從而迅速做出反應(yīng)。信息官此刻至少可以確定目前急需的人道主義援助內(nèi)容和地點(diǎn)。雖然開(kāi)源信息的可信性并不能完全保證，但是，分眾信息及其可視化在災(zāi)后最初的2-3天內(nèi)，應(yīng)用價(jià)值非常高。它可以用來(lái)指導(dǎo)災(zāi)情確認(rèn)、救援實(shí)施以及其他可能需要協(xié)調(diào)的工作。[18]

盡管采用分眾的方式對(duì)信息的捕獲已經(jīng)是非常便捷，但由于突發(fā)事件的緊急性，信息的實(shí)時(shí)接收與處理還是存在一定難度，分眾平臺(tái)上信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性還需要確認(rèn)，對(duì)信息官而言，如果能提前有時(shí)間學(xué)習(xí)平臺(tái)的使用方法并了解其話語(yǔ)體系，災(zāi)后救援的效率將被大幅提高。目前，已有研究者通過(guò)相互關(guān)聯(lián)的開(kāi)源數(shù)據(jù)和分眾處理的操作方法解決學(xué)習(xí)障礙、信息描述不清和真實(shí)性待定這三個(gè)問(wèn)題。由于應(yīng)急管理領(lǐng)域本身專(zhuān)業(yè)詞匯缺乏且定義不清，在線共制平臺(tái)的服務(wù)尚不完善，有時(shí)候也存在難以把信息官的數(shù)據(jù)端接入互聯(lián)開(kāi)源數(shù)據(jù)等問(wèn)題。[19] 雖然該方法存在不足，按照目前的應(yīng)用情況看，這種分眾的方式潛力非常巨大。

三、對(duì)中國(guó)的啟示

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用為我們提供了認(rèn)識(shí)和解決問(wèn)題的新思路，對(duì)中國(guó)有如下啟示。

(一)制定國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加大對(duì)大數(shù)據(jù)投入

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，特別是近年來(lái)，許多國(guó)家重視大數(shù)據(jù)在公共管理(包括應(yīng)急管理)中的應(yīng)用，并制定了國(guó)家級(jí)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。除美國(guó)的“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略外，澳大利亞在2013年8月明確提出了大數(shù)據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略并發(fā)布公共服務(wù)大數(shù)據(jù)政策[20];法國(guó)在2013年2月發(fā)布了《數(shù)字化路線圖》，其中提到了支持大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展[21];日本在2013年6月正式公布了“創(chuàng)建最尖端IT國(guó)家宣言”，其中全面闡述了2013—2020年發(fā)展開(kāi)放公共數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)為核心的國(guó)家戰(zhàn)略，旨在把日本建設(shè)成為一個(gè)具有“世界最高水準(zhǔn)的廣泛運(yùn)用信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)的社會(huì)”。[22]

許多國(guó)家還投入大量資金進(jìn)行大數(shù)據(jù)研究，支持相關(guān)技術(shù)發(fā)展。英國(guó)在2013年1月宣布，將注資6億英鎊發(fā)展八類(lèi)高新技術(shù)，其中投入1.89億英鎊用來(lái)發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)，以期在數(shù)據(jù)革命中占得先機(jī)。[23]法國(guó)則在2013年4月宣布，將投入1150萬(wàn)歐元用于支持7個(gè)未來(lái)投資項(xiàng)目，法國(guó)政府投資這些項(xiàng)目的目的在于“通過(guò)發(fā)展創(chuàng)新性解決方案，并將其用于實(shí)踐，來(lái)促進(jìn)法國(guó)在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的發(fā)展。”[24]

各國(guó)的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略表明，“大數(shù)據(jù)”并不僅僅是一個(gè)技術(shù)概念，它已經(jīng)切實(shí)成為提高國(guó)家治理能力，改進(jìn)公共管理水平乃至增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。目前，廣東省已經(jīng)在我國(guó)率先試水大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并宣布要在近期開(kāi)放一部分政府?dāng)?shù)據(jù)。[25]這是我國(guó)地方政府回應(yīng)“大數(shù)據(jù)時(shí)代”的具體措施。但是相對(duì)于英、美等西方國(guó)家和日、韓等亞洲近鄰而言，我國(guó)還沒(méi)有形成完善的國(guó)家級(jí)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。

(二)制定大數(shù)據(jù)開(kāi)放政策，逐步擴(kuò)大數(shù)據(jù)共享范圍

除了制定大數(shù)據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略外，還要重視制定配套的數(shù)據(jù)開(kāi)放政策，如目前美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站(Data.Gov)可供檢索的數(shù)據(jù)集已超過(guò)10萬(wàn)項(xiàng)。繼美國(guó)之后，很多國(guó)家也制定政策要求數(shù)據(jù)開(kāi)放?？梢哉f(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)與共享是大數(shù)據(jù)化改革的核心內(nèi)容。2010年1月，英國(guó)政府建立的數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站(Data.Gov.uk)，除去地理信息之外，該網(wǎng)站建成之初便公布了3000多項(xiàng)民生數(shù)據(jù)。2011年4月，英國(guó)勞工關(guān)系部、商業(yè)部又啟動(dòng)了“我的數(shù)據(jù)”(MyData)項(xiàng)目，要求即使是商業(yè)公司收集的數(shù)據(jù)，如果記錄的是公民個(gè)人信息，個(gè)人便有權(quán)查看和使用。目前已有十多家不同行業(yè)的大公司參與到此項(xiàng)目中。[26]

新加坡是亞洲地區(qū)的數(shù)據(jù)開(kāi)放先行者。該國(guó)在2011年6月啟用了新加坡政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)(Data.Gov.sg)，開(kāi)放了60多個(gè)機(jī)構(gòu)的8600個(gè)數(shù)據(jù)集，50%的數(shù)據(jù)是機(jī)器可讀的。其中的OneMap是一個(gè)地理空間數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，目前有60多種不同的地圖主題。利用這些數(shù)據(jù)，一些企業(yè)和政府部門(mén)已經(jīng)開(kāi)發(fā)了100多項(xiàng)應(yīng)用，涉及停車(chē)信息、公共廁所、野貓管理等。[27]在亞洲，日本、韓國(guó)等國(guó)家也有類(lèi)似計(jì)劃。

從各國(guó)的趨勢(shì)看，配合國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略制定數(shù)據(jù)開(kāi)放政策和要求數(shù)據(jù)共享也是非常必要的。另外，“數(shù)據(jù)開(kāi)放”已經(jīng)成為各國(guó)共識(shí)，隨著國(guó)際數(shù)據(jù)市場(chǎng)的逐步形成，沒(méi)有符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，也就難以建立能與國(guó)際市場(chǎng)接軌的數(shù)據(jù)市場(chǎng)管理標(biāo)準(zhǔn)。“數(shù)據(jù)開(kāi)放”儼然已經(jīng)成為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一環(huán)，且歐美等國(guó)已搶占先機(jī)。所以無(wú)論從優(yōu)化公共管理(包括應(yīng)急管理)的角度，還是從增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的角度，抑或是規(guī)范數(shù)據(jù)市場(chǎng)的角度，由中央政府領(lǐng)銜制定國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)開(kāi)放政策是非常必要的。

(三)探索大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理領(lǐng)域中具體的應(yīng)用形式

事前準(zhǔn)備階段，政府或其他部門(mén)需要為大數(shù)據(jù)的應(yīng)用做出準(zhǔn)備。在管理和權(quán)限設(shè)置上，有必要設(shè)置“大數(shù)據(jù)信息官”并賦予其具有改進(jìn)組織流程的權(quán)限，以推進(jìn)大數(shù)據(jù)在部門(mén)工作中的落實(shí)。在技術(shù)升級(jí)和設(shè)備使用方面，政府或其他部門(mén)要明確需要解決的問(wèn)題，以需求為導(dǎo)向，進(jìn)行一定設(shè)施的準(zhǔn)備。

事中響應(yīng)階段，信息的有效聚合和快速傳遞是核心環(huán)節(jié)。政府或其他部門(mén)在使用大數(shù)據(jù)增強(qiáng)信息采集能力的同時(shí)，也要進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，以便在應(yīng)急管理過(guò)程中提高效率。同時(shí)，在應(yīng)急管理的事中響應(yīng)階段，指揮人員、專(zhuān)家技術(shù)人員和現(xiàn)場(chǎng)處置人員的聯(lián)系也至關(guān)重要，建立高效的信息共享渠道也是很重要的方面。

事后處置和救援階段，及時(shí)了解救援信息和對(duì)所獲信息的處理最為重要。如果有明確的信號(hào)可以讓?xiě)?yīng)急處置人員快速了解需要救援的地點(diǎn)和所需救援內(nèi)容，救援效率便可大幅度提高。大數(shù)據(jù)在事后處置的應(yīng)用便是遵循這種邏輯：通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或者監(jiān)控設(shè)備，采集需要救援的信息，用算法篩選整合這些信息，并將指令快速傳達(dá)給應(yīng)急處置人員，從而提高救援效率。

(四)完善隱私保護(hù)政策，注重公共安全和公民隱私之間的平衡

大數(shù)據(jù)時(shí)代，如何對(duì)公民個(gè)人隱私保護(hù)也很重要，最好能在公共安全和公民隱私之間達(dá)到平衡。2013年5月，愛(ài)德華?斯諾登披露了美國(guó)國(guó)家安全局自2007年實(shí)施的絕密電子監(jiān)聽(tīng)計(jì)劃，即“棱鏡計(jì)劃”(PRISM)，允許FBI和NSA對(duì)包括微軟、雅虎、谷歌、蘋(píng)果在內(nèi)的共九家IT巨頭的數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控和挖掘，直接或間接接觸大量個(gè)人聊天日志、私人數(shù)據(jù)、語(yǔ)音通信、傳輸文件和社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)。[28]盡管美國(guó)自我標(biāo)榜“重視個(gè)人隱私”，但是公民個(gè)人的數(shù)據(jù)信息沒(méi)有得到有效保護(hù)，引發(fā)了對(duì)“大數(shù)據(jù)時(shí)代”個(gè)人隱私的廣泛討論和關(guān)注。

2014年5月，美國(guó)總統(tǒng)辦公室發(fā)布“大數(shù)據(jù)隱私”報(bào)告稱(chēng)，越來(lái)越多的傳感設(shè)備和智能設(shè)備，使得政府或企業(yè)對(duì)個(gè)人信息的搜集無(wú)處不在。這些數(shù)據(jù)不但被用來(lái)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，還被儲(chǔ)存起來(lái)，成為一個(gè)人的“電子腳印”。[29]技術(shù)對(duì)個(gè)人隱私的威脅已經(jīng)超出了原有法律框架。如果不對(duì)采集的個(gè)人信息使用進(jìn)行有效規(guī)范，極有可能會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模侵犯隱私的事件，從而使大數(shù)據(jù)信息采集成為一種“社會(huì)安全隱患”。因此，全面的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)與最大的公共安全追求將是大數(shù)據(jù)時(shí)代面對(duì)的一個(gè)重要課題。

四、結(jié)語(yǔ)

“大數(shù)據(jù)”在應(yīng)急管理中的應(yīng)用具有很大潛力和價(jià)值，本文只是在理解大數(shù)據(jù)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，根據(jù)應(yīng)急管理的特點(diǎn)，總結(jié)了大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基本框架和分析了實(shí)踐案例等，由于大數(shù)據(jù)在應(yīng)急管理中的應(yīng)用本身就是一個(gè)交叉學(xué)科研究的主題，還有很大的研究空間，希望本文能引起相關(guān)應(yīng)急管理研究者和實(shí)務(wù)人員的思考，為進(jìn)一步促進(jìn)大數(shù)據(jù)在我國(guó)應(yīng)急管理中的應(yīng)用提供更有質(zhì)量的研究成果和實(shí)踐。