中國(guó)聯(lián)通也表示：“自查中發(fā)現(xiàn)公司在向互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商提供專線接入業(yè)務(wù)方面，價(jià)格管理不到位、價(jià)格差異較大。黃勇表示，之前國(guó)有企業(yè)對(duì)反壟斷法都比較陌生，一些涉嫌違法的行為仍被一些企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為具有正當(dāng)性。

聯(lián)通、電信反壟斷案緣何三年無果

歷時(shí)3年時(shí)間，發(fā)改委對(duì)中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信的反壟斷調(diào)查，一直未有最終結(jié)果。在兩家公司相繼上交了整改報(bào)告后，有輿論認(rèn)為，第一例央企反壟斷案將會(huì)以“企業(yè)認(rèn)錯(cuò)，政府終止調(diào)查”而收?qǐng)?/p>

2月19日，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局局長(zhǎng)許昆林透露，此前遭到發(fā)改委反壟斷調(diào)查的中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通日前已分別提交最新整改情況。發(fā)改委正在根據(jù)反壟斷法相關(guān)規(guī)定，對(duì)兩家公司是否完全履行承諾、相關(guān)整改措施是否消除了涉嫌壟斷行為后果等情況進(jìn)行評(píng)估，并將根據(jù)評(píng)估結(jié)果，依法作出處理決定。

一段時(shí)期以來，中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信的反壟斷調(diào)查甚囂塵上，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。而有業(yè)內(nèi)人士分析，中國(guó)第一例央企反壟斷案很可能將以“企業(yè)認(rèn)錯(cuò)，政府終止調(diào)查”而收?qǐng)觥?/p>

涉嫌壟斷關(guān)鍵是限制競(jìng)爭(zhēng)行為

2011年11月，國(guó)家發(fā)改委已就寬帶接入問題對(duì)中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通展開反壟斷調(diào)查，調(diào)查的主要內(nèi)容是：中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通在寬帶接入及網(wǎng)間結(jié)算領(lǐng)域是否利用自身具有的市場(chǎng)支配地位阻礙影響其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)。發(fā)改委表示，若能認(rèn)定違法，兩家企業(yè)將被處以“上一年度營(yíng)業(yè)額1%至10%”的巨額罰款。

這一消息不僅在媒體間引起軒然大波，社會(huì)公眾也極為關(guān)注。因?yàn)榫W(wǎng)速、網(wǎng)費(fèi)問題爭(zhēng)論已久，電信、聯(lián)通等網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商的服務(wù)與收費(fèi)行為一直以來也是備受詬病。同時(shí)有報(bào)道稱，截至2010年，我國(guó)寬帶上網(wǎng)平均速率排名全球第71位，不及美國(guó)、英國(guó)、日本等30多個(gè)經(jīng)濟(jì)合作組織國(guó)家平均水平的十分之一，但平均一兆每秒網(wǎng)速的接入費(fèi)用卻是發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的三到四倍。

面對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的強(qiáng)硬態(tài)度及社會(huì)公眾的普遍質(zhì)疑，電信、聯(lián)通于2011年12月2日在官方網(wǎng)站同時(shí)發(fā)出聲明，承認(rèn)在互聯(lián)互通以及價(jià)格上確實(shí)存在不合理行為，同時(shí)承諾整改，將提升網(wǎng)速并降低寬帶資費(fèi)。

“通過自查，發(fā)現(xiàn)中國(guó)電信集團(tuán)公司與其他骨干網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商之間的互聯(lián)互通質(zhì)量未完全達(dá)到相關(guān)主管部門的要求，沒有實(shí)現(xiàn)充分互聯(lián)互通。同時(shí)，在向互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商提供專線接入業(yè)務(wù)方面，由于競(jìng)爭(zhēng)和管理原因?qū)е聝r(jià)格差異較大。”中國(guó)電信在聲明中表示。

中國(guó)聯(lián)通也表示：“自查中發(fā)現(xiàn)公司在向互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商提供專線接入業(yè)務(wù)方面，價(jià)格管理不到位、價(jià)格差異較大。”

國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組副組長(zhǎng)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授黃勇在接受法治周末記者采訪時(shí)表示，兩家被調(diào)查的關(guān)鍵是“價(jià)格歧視”，如何實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)互通”的問題。

一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者，發(fā)改委調(diào)查中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通寬帶接入領(lǐng)域反壟斷問題，主要是指接入的價(jià)格，比如甲是最終用戶，甲購(gòu)買他的寬帶，價(jià)格就可以便宜。但是如果甲是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，購(gòu)買的接入價(jià)格就會(huì)相對(duì)較高。并不是指面向最終用戶的壟斷。

2014年2月19日，在國(guó)家發(fā)改委就價(jià)格監(jiān)管與反壟斷工作情況舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，對(duì)于電信聯(lián)通價(jià)格壟斷案的調(diào)查，發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督和反壟斷局局長(zhǎng)許昆林表示，主要是調(diào)查中國(guó)電信以過高的價(jià)格變相拒絕與中國(guó)鐵通交易，另外還有中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通對(duì)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供ISP商實(shí)行價(jià)格歧視的問題。隨著調(diào)查的深入，發(fā)現(xiàn)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通兩家公司占有的資源占市場(chǎng)總額的90%以上，但沒有實(shí)現(xiàn)充分的互聯(lián)互通，所以使得在相關(guān)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)。

此前，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局副局長(zhǎng)李青透露，在聯(lián)通電信壟斷案中，經(jīng)營(yíng)者曾拋出一堆技術(shù)問題來干擾調(diào)查，而這些技術(shù)背后都是利益問題。

反壟斷效果何在

“對(duì)消費(fèi)者來說，最重要的是提升消費(fèi)者的上網(wǎng)速率，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，消除涉嫌壟斷行為。”許昆林介紹，按照發(fā)改委的要求，兩個(gè)公司分別在2012年和2013年把整改情況作了報(bào)告，最近的一次報(bào)告是2013年12月23日和2014年1月7日，中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信向發(fā)改委進(jìn)行了報(bào)告。從報(bào)告和初步了解的情況看，互聯(lián)互通質(zhì)量有較大幅度提高。

在實(shí)際生活中，中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信的整改措施究竟如何？

記者在北京公主墳一家電信營(yíng)業(yè)廳中了解到，中國(guó)電信綁定座機(jī)的寬帶套餐2M年費(fèi)1200元，4M年費(fèi)1500元。

“事實(shí)上去年也是這個(gè)價(jià)格。”一位工作人員表示，并未感覺到明顯降價(jià)，但是這款去年主打的套餐現(xiàn)在已經(jīng)不推薦使用了，因?yàn)?ldquo;不合算”。目前推薦使用的是月繳費(fèi)95元的4M新套餐，但須購(gòu)買600元手機(jī)一部，同時(shí)還可以贈(zèng)送189手機(jī)號(hào)。記者了解到，聯(lián)通今年也推出了一款類似服務(wù)。

許昆林表示，調(diào)查時(shí)要求兩個(gè)公司必須實(shí)現(xiàn)充分的互聯(lián)互通。之前有關(guān)部門協(xié)調(diào)一個(gè)政策，就是聯(lián)通要跟電信互聯(lián)互通時(shí)單向向電信每個(gè)G交13萬元，聯(lián)通有抵觸情緒，使得兩家在互聯(lián)互通上有障礙。在了解了情況之后，相關(guān)部門要求他們實(shí)現(xiàn)免結(jié)算。2012年以來，兩家公司按照要求大幅度擴(kuò)容，原來他們之間的互聯(lián)互通只有277G，現(xiàn)在增加到757G，翻了幾番。

許昆林表示，從2013年1月1日起，兩個(gè)公司實(shí)行了對(duì)等互聯(lián)互不結(jié)算，建立起了有利于互聯(lián)互通的良性基礎(chǔ)。

這種改革是反壟斷的作用還是市場(chǎng)本身的作用？“今天的通訊市場(chǎng)較3年之前有很大不同，各項(xiàng)技術(shù)的提升加速了整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展。”黃勇說，技術(shù)進(jìn)步在其中起了一定作用，到底反壟斷能起到多大作用還要評(píng)估。而諸如“互聯(lián)互通”的問題，依靠企業(yè)自身改革也很難實(shí)現(xiàn)。因?yàn)楸澈笫蔷薮蟮睦?，相?duì)于聯(lián)通，中國(guó)電信的利益蛋糕更為巨大，想要撼動(dòng)其利益顯然需要借助外力。

同時(shí)從事IT業(yè)務(wù)的律師趙占領(lǐng)強(qiáng)調(diào)，事件本身涉及的是價(jià)格歧視、互聯(lián)互通的問題，跟民企準(zhǔn)入沒有關(guān)系，對(duì)民企沒有直接影響。

為民資進(jìn)入電信業(yè)開路

“對(duì)于中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通的聲明，發(fā)改委應(yīng)該組織聽證會(huì)，請(qǐng)電信行業(yè)相關(guān)人士、反壟斷法專家、潛在的利益受損方、存在利益競(jìng)爭(zhēng)者、社會(huì)公眾人士等幾方面代表出席，對(duì)此事發(fā)表意見。”中國(guó)政法大學(xué)教授、反壟斷專家李曙光表示，發(fā)改委反壟斷局既然已經(jīng)介入調(diào)查，就要給公眾一個(gè)清晰、全面、透明的交代。

根據(jù)記者了解，中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)電信兩家企業(yè)稱，已向發(fā)改委提交中止反壟斷調(diào)查申請(qǐng)，發(fā)改委也證實(shí)收到其申請(qǐng)，正在按反壟斷法進(jìn)行審查。如果發(fā)改委經(jīng)過審查接受了中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通的中止調(diào)查申請(qǐng)，則本案的調(diào)查結(jié)果就是——中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通的行為既不會(huì)被認(rèn)定為違法，也不會(huì)被認(rèn)定是合法，而是被要求遵守其向執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)中止調(diào)查時(shí)所作出的“承諾”。

記者了解到，依據(jù)反壟斷法承諾制度(是指在反壟斷法執(zhí)行機(jī)關(guān)調(diào)查壟斷案件時(shí)，如果經(jīng)營(yíng)者向執(zhí)法機(jī)關(guān)作出停止或修正特定行為的承諾，執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者的承諾足以消除行為的消極影響，則可接受該承諾并據(jù)此作出決定，要求經(jīng)營(yíng)者履行其承諾，從而結(jié)束案件調(diào)查程序的壟斷行為處理方式)，發(fā)改委可以中止反壟斷調(diào)查。

而對(duì)于“承諾”，從事反壟斷相關(guān)業(yè)務(wù)的律師王文書指出，本案曝光之后，公眾關(guān)注較多的是兩家企業(yè)是否真的實(shí)施了價(jià)格歧視等壟斷行為，這是本案的實(shí)體問題。而“承諾”決定是一種壟斷行為處理方式，屬于程序性制度。承諾決定作為一種極為特殊的壟斷行為處理方式，其適用必須慎重，因?yàn)樗粌H可能影響人們對(duì)實(shí)體問題的看法，也可能在適用中帶來諸多消極效應(yīng)。

事實(shí)上，此案調(diào)查了3年，時(shí)間如此之長(zhǎng)，人們并未看到發(fā)改委對(duì)電信、聯(lián)通的罰單，至今也沒有結(jié)案。

雖然還沒有結(jié)案，但是中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通在遭到反壟斷調(diào)查后，承諾降低資費(fèi)和寬帶接入費(fèi)，消費(fèi)者還是享受到了一部分益處。對(duì)此，黃勇認(rèn)為所謂的“打老虎”對(duì)彰顯反壟斷法的威力是有作用的。

黃勇表示，之前國(guó)有企業(yè)對(duì)反壟斷法都比較陌生，一些涉嫌違法的行為仍被一些企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為具有正當(dāng)性。

此外，通過對(duì)涉嫌壟斷行業(yè)的調(diào)查，可以引起和推動(dòng)決策層對(duì)于行業(yè)管理體制的重新認(rèn)識(shí)。“打老虎”的一個(gè)更為深遠(yuǎn)的意義在于：引起對(duì)下一步行業(yè)管制體制改革、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、評(píng)估競(jìng)爭(zhēng)政策在壟斷行業(yè)可行性和路徑的價(jià)值重估。

黃勇表示，從壟斷到逐步走向市場(chǎng)化，電信這樣的壟斷行業(yè)就用了3年的時(shí)間，可見反壟斷的不易。“在這3年里，從虛擬運(yùn)營(yíng)商牌照落地，到電信業(yè)務(wù)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批的取消，盤踞市場(chǎng)的格局被逐步打破。”黃勇說。

對(duì)電信業(yè)的調(diào)查，受訪專家認(rèn)為，發(fā)改委的最終判定結(jié)果將對(duì)電信業(yè)未來格局產(chǎn)生重要影響，能為民資進(jìn)入電信業(yè)敞開大門。北京大學(xué)教授曹鳳岐表示，發(fā)改委的反壟斷調(diào)查會(huì)有助于民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入部分壟斷行業(yè)。