國有企業(yè)改革是國家經(jīng)濟體制改革中的一個重要環(huán)節(jié)，也與國家的政治體制改革密切相關(guān)。電信行業(yè)改革作為國有企業(yè)改革中的一個組成部分，涉及到分配、思路、壟斷、效率和體制等一系列復(fù)雜的問題。如何合理地選擇改革路徑，成為當前電信行業(yè)的關(guān)注點。近30年前開始的電信行業(yè)改革，讓英國電信行業(yè)從基本完全國有轉(zhuǎn)變成為高度市場化、產(chǎn)權(quán)歸屬由國家變化為私有，整個行業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式發(fā)生了翻天覆地的變化。觀察英國電信改革的歷程，有助于我們探究今天中國電信改革的可能方向。

英國電信行業(yè)改革，或者說英國國有企業(yè)改革中的電信行業(yè)分支是從政府干預(yù)的意識形態(tài)變化開始的。在70年代前，主導(dǎo)西方世界的公共管理意識形態(tài)是凱恩斯主義（政府應(yīng)該對社會經(jīng)濟活動采取合理干預(yù)）。凱恩斯認為：傳統(tǒng)自由主義“看不見的手”是無法實現(xiàn)資源的有效配置的，原因在于：自由主義提出的個人出于自己的利益獨立行動將會帶來最大的社會財富總量的結(jié)論，是建立在種種不現(xiàn)實的假設(shè)之上的，在實際運作中無法成為現(xiàn)實。政府應(yīng)該通過干預(yù)實現(xiàn)資源的有效配置。例如通過政府投資、稅收政策、利息政策、反壟斷政策、國外投資等手段實現(xiàn)充分就業(yè)和刺激私人消費或是投資。30年代的大蕭條使得凱恩斯主義成為西方公共管理政策的主流，政府在社會經(jīng)濟活動中扮演著非常重要的作用。政府追求一種滿足其公民“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的一切需求的社會結(jié)構(gòu)的建設(shè)，隨之而來的運用國家包辦的形式為公眾提供公共服務(wù)。國家通過強制性合并的方式形成了一系列的國有企業(yè)。

從經(jīng)濟學(xué)角度看，政府干預(yù)的經(jīng)濟合理性是建立在效率的標準上的。政府干預(yù)的必要性在于它是否能夠補償市場失敗所產(chǎn)生的效率損失。如果在效率與平等之間存在一種替代的關(guān)系，也就是說，如果公共部門的增長要以犧牲經(jīng)濟增長作為代價，從而使得公共部門的增長最終導(dǎo)致生活水平增長緩慢，那么政府干預(yù)就失去了其合理性。這一意識形態(tài)的變化導(dǎo)致了70年代末期撒切爾夫人上臺后實施的國有企業(yè)私有化改革。以國有化形式構(gòu)建公共事業(yè)是期望能夠產(chǎn)生更高的社會效率、政府更好地承擔公共服務(wù)。但是在實踐中，一方面社會服務(wù)水平不斷受到民眾的詬病，國有企業(yè)呈現(xiàn)出普遍效率低下、效益差、缺乏競爭力的局面，另一方面英國政府用于社會保障和社會福利的支出又在逐年上升，政府壓力巨大。

70年代末期出現(xiàn)的石油危機讓新自由主義（應(yīng)該取消以需求管理政策為基礎(chǔ)的國家全面干預(yù)經(jīng)濟的政策）取代凱恩斯主義成為公共管理理論的主流。其代表人哈耶克也在1974年憑借《通往奴役之路》獲得了諾貝爾經(jīng)濟獎。新自由主義的主張是這樣的：“應(yīng)當反對任何形式的宏觀經(jīng)濟干預(yù)措施。理由是：在完全競爭的經(jīng)濟中，市場能夠自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟的均衡。政府的作用是制訂規(guī)則，并向公眾發(fā)布政策規(guī)則以及政府所掌握的各種信息。政府干預(yù)經(jīng)濟的政策措施，無論是擴張性的財政政策，還是緊縮型的財政政策，都只會把經(jīng)濟弄得更糟”。公共管理的意識形態(tài)的變化、國有企業(yè)服務(wù)提供走入的困境、政府對社會的效率追求讓電信行業(yè)的發(fā)展歷程在這里做了一個大拐彎。

其時，英國“電話系統(tǒng)作為郵政的一部分，擁有許多國企最惡劣的特性：官僚壓制技術(shù)創(chuàng)新，用戶被藐視，買臺新電話要等好幾個月，而且用戶不能自由選擇服務(wù)種類。”撒切爾夫人用其一貫性的鐵腕語氣稱，“我?guī)е粋€目的來到這個辦公室：讓英國社會從依賴走向自立，從人人為我到我為人人；建立一個奮起直追的英國，而不是消極怠工的英國。”。

在新自由主義經(jīng)濟思想的指導(dǎo)下，英國政府對電信行業(yè)實施了如下改革：

1．通過股份制改革實現(xiàn)國有資產(chǎn)的出售。通過股票交易改變國有企業(yè)的所有權(quán)實現(xiàn)行業(yè)整體私有化。通過這種方式一方面實現(xiàn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的清晰化（具體落實到自然人），解決了傳統(tǒng)國有企業(yè)產(chǎn)屬虛化的問題，從而為效率的提升奠定了最重要的基石；另一方面讓政府獲得了相當?shù)馁Y金。值得一提的是，在民營化的過程中,英國政府很好地把握了競爭性領(lǐng)域和公益性領(lǐng)域的尺度，同時通過“黃金股”的概念，保留了對企業(yè)的特定權(quán)利，以防企業(yè)在完全失去政府控制下可能出現(xiàn)的一些不利的影響。此外，在所有制轉(zhuǎn)變過程中英國政府鼓勵原有國有企業(yè)職工購買和持有企業(yè)股份，這也部分解決了企業(yè)所有者和經(jīng)營者之間的代理關(guān)系造成企業(yè)經(jīng)營投入意愿不足的問題。

2．放松政策管制，打破國家產(chǎn)業(yè)壟斷格局，消除了進入行業(yè)的行政壁壘。使得有意參與競爭的私營企業(yè)可以進入行業(yè)，構(gòu)建了行業(yè)的競爭格局。這一點在一定程度上解決了國有企業(yè)常常被詬病的“通過政策性盈利掩蓋經(jīng)營性虧損”的問題。例如企業(yè)獲得的經(jīng)營許可牌照成本、頻譜成本、扶持性政策等信息都透明化以后，企業(yè)的經(jīng)營效率就能夠相對準確而且公正的得到評價了。這對于國有企業(yè)而言未必不是一個好消息。

3．通過特許投標、合同承包、鼓勵私人提供可市場化的產(chǎn)品或服務(wù)。這種方式將私人企業(yè)引入到服務(wù)提供的領(lǐng)域來，使得國有企業(yè)和私營企業(yè)出于競爭的境地，優(yōu)勝劣汰。

4．提供過政策提供保障。在撒切爾夫人“人人努力，消除消極怠工”的指導(dǎo)思想下，英國通過《電信法》，廢除了英國電信在電信產(chǎn)業(yè)的獨家壟斷經(jīng)營權(quán)，允許私有化。同年，國營的英國電信公司改為英國電信股份公司（BT），并出售了該公司51%的股份；接著1991年英國政府又出售了48%的BT股份，使得英國最大電信公司全部民營化。隨后英國電信市場全部開放，并取消電信業(yè)務(wù)許可證制度，改為備案制度。

英國電信行業(yè)改革在第一個改革階段實現(xiàn)了私有化，但并未完全解決公共服務(wù)質(zhì)量的問題。其原因在于提供服務(wù)的企業(yè)由于競爭對手的缺乏，缺乏提升服務(wù)質(zhì)量的動力和壓力。于是，英國政府又開展了二階段的營造競爭環(huán)境的改革工作，引入競爭機制。當時英國電信（BT）在英國固話市場占據(jù)了壟斷性的市場份額（73%）。為了限制其壟斷地位并減輕的監(jiān)管負擔，OFCOM（英國通信管理局）出臺了一系列限制BT在寬帶市場上壟斷的政策，并提出分拆B(yǎng)T的建議，即將其網(wǎng)絡(luò)部門BTWholesale與BTRetail分拆。BT當時提出了幾點反對意見：阻礙技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展動力，影響英國21世紀網(wǎng)絡(luò)計劃（類似國家寬帶計劃），同時通過主動開放網(wǎng)絡(luò)給競爭對手（即提供公平接入）同樣可以實現(xiàn)削弱壟斷而無需分拆等等。OFCOM最終接受了BT的建議而沒有實施拆分，但這一舉措提升了BT所面臨競爭的劇烈程度，使得政府對壟斷者的管制更為嚴格——這在實現(xiàn)更有效率電信市場的同時，提升了BT的活力和實力。

英國電信行業(yè)改革的私有化歷程成為競爭性國有企業(yè)退出實現(xiàn)私有化非常典型的經(jīng)驗案例。贊成者認為：該改革幫助政府尋找到了正確的定位，實現(xiàn)了行業(yè)效率的大提高。例如在開啟國企改革之前，英國政府每年要給國企提供28億英鎊的補貼，改革之后透過出售這些資產(chǎn)讓英國政府總共收入了660億英鎊，而這些國企改革后每年繳的稅竟然比過去的補貼還多33億英鎊。從政府的角度來看，不干預(yù)反而有更好的收益，同時服務(wù)質(zhì)量和水準反增，行業(yè)潛力得到加大的激發(fā)。

2005年英國電信改革又經(jīng)歷了一個標志性的階段：英國成立Openreach管理母公司BT的本地接入線路資源以實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)應(yīng)用的分離，與BT在辦公地點、財務(wù)、人員等方面實施內(nèi)部相互分離。這一舉動打破了運營商利用基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)的“最后一公里”壟斷。需要說明的是，盡管網(wǎng)業(yè)分離意味著電信業(yè)務(wù)的分類明晰且分類經(jīng)營，這一改革舉措的效果還有待時間來檢驗。因為隨后出現(xiàn)了Openreach投資動力不足、網(wǎng)絡(luò)升級遲緩、提供的網(wǎng)絡(luò)接入產(chǎn)品缺乏靈活性，無法滿足各類業(yè)務(wù)企業(yè)的需求，以及批發(fā)價格爭議大等問題。

2014年初以來，國內(nèi)電信市場改革舉措頻現(xiàn)，政府也通過輿論及舉措不斷釋放出政策及行業(yè)管理思路調(diào)整的信號。從放開虛擬運營市場、引進民資進入該相對市場、成立鐵塔公司做類似橫向切割、放開價格管制直至印發(fā)《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進網(wǎng)絡(luò)提速降費的指導(dǎo)意見》的國家戰(zhàn)略要求，不到兩年間的改革舉措似乎走完了西方國家?guī)资甑母母锫吠?。在這么短的時間內(nèi)，各個利益相關(guān)方對改革的目標、路徑及所經(jīng)歷階段理解有差異。其中利益相關(guān)方包括到政府、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)投資者、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)者、應(yīng)用建設(shè)者、運營商、各個專業(yè)行業(yè)用戶、公共服務(wù)提供者等（在中國基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)投資者、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)者、部分應(yīng)用建設(shè)者、運營商的角色會重疊在運營商身上，但隨著網(wǎng)業(yè)分離、虛擬運營的推進該情況正在發(fā)生變化）。于是，在推進改革的過程中，一些事件常常會導(dǎo)致引起各方不一樣的反應(yīng)。再加上各種基于不同立場媒體的推波助瀾，造成針對事件的討論偏離專業(yè)方向而進入情緒的宣泄——而這其實無益于整個行業(yè)的健康有序發(fā)展。

如果做一個類比，我們可能會發(fā)現(xiàn)，正在發(fā)生的改革舉措或多或少在英國電信改革史都能找到相似的痕跡。首先是意識形態(tài)都體現(xiàn)出新自由主義的指導(dǎo)思想?！洞髮W(xué)》中說“國不應(yīng)以利為利，應(yīng)以義為利也”。公共領(lǐng)域和資源壟斷行業(yè)由政府經(jīng)辦，競爭性領(lǐng)域由民間經(jīng)辦，由市場配置資源，是符合契約精神和經(jīng)濟原則的模式。只是出于對歷史傳統(tǒng)和政治因素的考量，使得這一形態(tài)呈現(xiàn)出多態(tài)性而不像英國政府改革時那樣的直接。但究其根本，這是非常重要的理論出發(fā)點。其次是改革的路徑。英國電信改革的路徑可以簡要概括為：國有企業(yè)分類-〉競爭性國有企業(yè)退出-〉所有權(quán)更換/私有化-〉引入競爭機制強化競爭市場-〉完善電信法規(guī)-〉網(wǎng)業(yè)分離消除最后一公里壟斷。而相對應(yīng)我們電信改革的路徑可以相對應(yīng)地概括為：成立鐵塔公司，通過網(wǎng)業(yè)分離實現(xiàn)電信行業(yè)國企分類（基礎(chǔ)資源壟斷類企業(yè)和競爭性企業(yè)）-〉引入虛擬運營商，在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)引入競爭機制強化競爭-〉通過在寬帶領(lǐng)域混合所有制試點嘗試所有制更換/私有制的可能性-〉提出“提速降費”要求，給國有企業(yè)提出效率標桿倒逼企業(yè)實現(xiàn)效率提升，同時提出寬帶建設(shè)的國家戰(zhàn)略。比較一下這兩個列表，除了在電信法規(guī)的完善方面沒有太大動靜，其他的步驟都和英國電信改革的歷程有一定的對應(yīng)關(guān)系。由此我們可以看到，下一個階段電信行業(yè)的發(fā)展情況、效率情況應(yīng)該是在這些已經(jīng)發(fā)生以及未來即將發(fā)生的影響因素共同作用的結(jié)果，而且這些結(jié)果的呈現(xiàn)需要時間周期。單純將這些影響因素的個體拿出來分析會有面臨有失偏頗的危險。如果我們用咨詢行業(yè)中常用的SCP（structure-conduct-performance，結(jié)構(gòu)-行為-績效）模型來對改革進行分析的話。我們今天看到的一切只是外部沖擊因素，它們是指企業(yè)外部經(jīng)濟環(huán)境、政治、技術(shù)、文化變遷、消費習(xí)慣等因素的變化，要落實到行業(yè)結(jié)構(gòu)（主要是指外部各種環(huán)境的變化對企業(yè)所在行業(yè)可能的影響，包括行業(yè)競爭的變化、產(chǎn)品需求的變化、細分市場的變化、營銷模型的變化）的變化、企業(yè)行為（企業(yè)針對外部的沖擊和行業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，有可能采取的應(yīng)對措施，包括企業(yè)方面對相關(guān)業(yè)務(wù)單元的整合、業(yè)務(wù)的擴張與收縮、營運方式的轉(zhuǎn)變、管理的變革等一系列變動）直至最終的績效分析，我們?nèi)匀恍枰托暮妥銐蚨嗟挠^察視角。