美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間12月14日，聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）舉行會(huì)議，就是否廢除2015年奧巴馬政府時(shí)期制定的網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)進(jìn)行了公開投票，最終FCC以3比2的投票通過(guò)了廢除決定。此舉在美國(guó)引起軒然大波。因?yàn)檫@一事件不僅是美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)公司和電信運(yùn)營(yíng)商之間勢(shì)力的此消彼長(zhǎng)，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在“網(wǎng)絡(luò)中立”管制態(tài)度上的逆轉(zhuǎn)也引發(fā)了全球?qū)﹄娦藕突ヂ?lián)網(wǎng)監(jiān)管的再思考。那么“網(wǎng)絡(luò)中立”的來(lái)龍去脈究竟如何？對(duì)行業(yè)未來(lái)發(fā)展又將產(chǎn)生怎樣的影響？

網(wǎng)絡(luò)中立的來(lái)龍去脈

“網(wǎng)絡(luò)中立”，肇始于美國(guó)在上世紀(jì)30年代，原本是出于保護(hù)小型電信運(yùn)營(yíng)商的需要。美國(guó)《1934年通信法》規(guī)定，任何電話公司不得阻礙接通非本公司用戶的電話。1996年，美國(guó)再次修訂《電信法》，將網(wǎng)絡(luò)中立的概念自動(dòng)延伸擴(kuò)展至網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商均不得對(duì)來(lái)自非本公司用戶的數(shù)據(jù)，如郵件、視頻等設(shè)限。

美國(guó)《1934年通信法》和《1996年電信法》都對(duì)電信業(yè)務(wù)進(jìn)行了分類：“第一類（Title I）”-信息服務(wù)，和“第二類（Title II）”-通信服務(wù)。顧名思義，“Title I”-信息服務(wù)是提供各種信息，如傳統(tǒng)的增值信息服務(wù)到新型的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)；“Title II”-通信服務(wù)則是指基礎(chǔ)通信功能，如傳統(tǒng)的語(yǔ)音通信業(yè)務(wù)。

此后，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地美國(guó)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立政策進(jìn)行了最早的探索和嘗試，也成為網(wǎng)絡(luò)中立爭(zhēng)論最激烈的戰(zhàn)場(chǎng)。

自2014年以來(lái)，F(xiàn)CC在網(wǎng)絡(luò)中立管制理念上幾度大變，用云譎波詭來(lái)形容似乎也不為過(guò)。

FCC此前曾經(jīng)制定過(guò)一版“網(wǎng)絡(luò)中立指令”并于2011年8月實(shí)施，但實(shí)施一周后，美國(guó)大型電信運(yùn)營(yíng)商Verizon公司就將該指令連同F(xiàn)CC一并告上法庭，要求判決《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》無(wú)效。2014年1月15日，美國(guó)聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭否決了《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》。判決稱，盡管FCC證明了其有權(quán)對(duì)寬帶業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，但是寬帶服務(wù)提供商并非“公共運(yùn)營(yíng)商”，而FCC未能證明其“非屏蔽”和“非不合理歧視”原則未對(duì)寬帶運(yùn)營(yíng)商規(guī)制過(guò)嚴(yán)。

這可以說(shuō)是美國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立指令實(shí)施以來(lái)，美國(guó)傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商在相關(guān)訴訟中的首次勝利，也直接左右了2014年上半年FCC制定的新版網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)草案。2014年5月15日，F(xiàn)CC以3比2的投票結(jié)果通過(guò)了新版網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)。FCC在新版網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)中建議遵循三大原則：一是所有的ISP必須對(duì)流量管理做到透明，二是合法的內(nèi)容不能受到屏蔽，三是ISP不得在違背商業(yè)原則的情況下?lián)p害互聯(lián)網(wǎng)（包括利用附屬機(jī)構(gòu)區(qū)別對(duì)待流量）。根據(jù)該草案，擁有寬帶基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)商（如AT&T等）有望據(jù)此向使用其網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容服務(wù)商收取費(fèi)用。

2014年11月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的一番表態(tài)再次改變了美國(guó)網(wǎng)絡(luò)中立的管制走向。奧巴馬敦促FCC禁止設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)“快車道”，并將寬帶服務(wù)重新定義為公共服務(wù)。

2015年2月26日，F(xiàn)CC投票通過(guò)了最新版“網(wǎng)絡(luò)中立”管制方案（《開放互聯(lián)網(wǎng)法令》），被稱為迄今最嚴(yán)格的“網(wǎng)絡(luò)中立”方案。新規(guī)則主要由三大原則組成：“不得屏蔽，不得限制，不得提供有償?shù)牟町惢尤敕?wù)”。

不能屏蔽：寬帶服務(wù)提供商不可以屏蔽任何合法的內(nèi)容、應(yīng)用、服務(wù)和設(shè)備；不能限制：寬帶服務(wù)提供商不可以降低或者減慢合法的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳輸以及相關(guān)的應(yīng)用、服務(wù)和設(shè)備訪問(wèn)；不允許付費(fèi)優(yōu)先：寬帶服務(wù)提供商不可以主動(dòng)劃分?jǐn)?shù)據(jù)傳輸?shù)膬?yōu)先等級(jí)并以此獲益，換句話說(shuō)就是沒(méi)有數(shù)據(jù)傳輸?shù)?ldquo;付費(fèi)快車道”。

《開放互聯(lián)網(wǎng)法令》的三大原則是美國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)開始強(qiáng)力掌控式監(jiān)管的具體體現(xiàn)。其典型標(biāo)志，就是把互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)歸類于“第二類（Title II）”通信服務(wù)。

網(wǎng)絡(luò)中立在全球

查詢“網(wǎng)絡(luò)中立”的定義不難發(fā)現(xiàn)，目前，全球并沒(méi)有一個(gè)明確的定義。這是由于各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立的解讀和實(shí)現(xiàn)路徑都不盡相同。

2008年8月，智利通過(guò)了一項(xiàng)保證網(wǎng)絡(luò)中立的法案，成為世界上第一個(gè)批準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)中立法的國(guó)家。此后，陸續(xù)有國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立進(jìn)行了立法規(guī)范，但到目前為止，并未形成對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立監(jiān)管的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

在不同國(guó)家，網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)定的嚴(yán)格程度也有所不同。智利禁止任何形式的流量歧視，而另一些國(guó)家則允許某些例外。例如，在斯洛文尼亞，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商可以屏蔽垃圾信息，或是以避免網(wǎng)絡(luò)擁堵和安全問(wèn)題為由來(lái)控制流量。挪威選擇了“合作管理”的模式，而不是制定新法律。挪威監(jiān)管部門發(fā)布指導(dǎo)原則，而各利益相關(guān)方可以進(jìn)行討論，以做出各種調(diào)整。

相比于美國(guó)的搖擺，歐盟雖然已經(jīng)以法律形式確立了“網(wǎng)絡(luò)中立”政策，但規(guī)則內(nèi)涵與美國(guó)的相比更寬松，允許互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商提供優(yōu)化處理等服務(wù)，同時(shí)放任了在一定條件下創(chuàng)設(shè)“快車道”、訂立“零費(fèi)率”協(xié)議等潛在的法律規(guī)避行為。

2015年10月27日，歐洲議會(huì)投票通過(guò)了歐盟理事會(huì)一項(xiàng)有關(guān)確立互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)的“網(wǎng)絡(luò)中立”原則的提案，這個(gè)投票結(jié)果意味著“網(wǎng)絡(luò)中立”原則已在歐盟層面以法律形式確立。

2016年4月30日，歐盟《單一電信市場(chǎng)條例》（以下稱“條例”）正式施行，其中所包含的網(wǎng)絡(luò)中立條款要求網(wǎng)絡(luò)接入商（ISPs）秉持“透明、非歧視、合理”三項(xiàng)原則，在提供接入業(yè)務(wù)時(shí)，持中立立場(chǎng)，對(duì)合法內(nèi)容、應(yīng)用、服務(wù)、設(shè)備一視同仁。但歐盟的“網(wǎng)絡(luò)中立”規(guī)定相對(duì)更為寬松。允許ISPs依照服務(wù)質(zhì)量的高低進(jìn)行額外收費(fèi)，為那些確實(shí)需要更高質(zhì)量等級(jí)的“特定服務(wù)”（網(wǎng)絡(luò)醫(yī)療、網(wǎng)絡(luò)視頻等等）提供更好的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)；ISPs可以按照法庭令的要求對(duì)內(nèi)容進(jìn)行封堵，以輔助司法機(jī)構(gòu)的命令執(zhí)行；在網(wǎng)絡(luò)阻塞時(shí)，采取技術(shù)手段進(jìn)行流量調(diào)控；對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊進(jìn)行回應(yīng)；在其他法律有額外規(guī)定的情況下遵照?qǐng)?zhí)行等等。

事實(shí)上，在當(dāng)時(shí)的歐盟內(nèi)部，各成員國(guó)也未統(tǒng)一立場(chǎng)。意大利傾向于維護(hù)大型電信公司的利益，認(rèn)為只有運(yùn)營(yíng)商實(shí)現(xiàn)盈利，網(wǎng)絡(luò)才能得到升級(jí)。英國(guó)則希望進(jìn)行自我監(jiān)管。而荷蘭則一貫對(duì)“網(wǎng)絡(luò)中立”持強(qiáng)硬態(tài)度。早在2012年6月，荷蘭通過(guò)了《電信法（修正案）》，其中第7.4a條為新增的“網(wǎng)絡(luò)中立”條文。該條文規(guī)定，“提供互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)的公共電子通信網(wǎng)絡(luò)提供商，以及專門的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)提供商，不得對(duì)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)或應(yīng)用進(jìn)行封堵，或者降低其業(yè)務(wù)或應(yīng)用的速度（限流）”。荷蘭的中立原則明確適用于“公共互聯(lián)網(wǎng)之上的業(yè)務(wù)或者應(yīng)用”，對(duì)于那些不是通過(guò)公共互聯(lián)網(wǎng)的，例如通過(guò)ISP封閉網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)和應(yīng)用，如IPTV、數(shù)據(jù)密集型云計(jì)算、電信醫(yī)療業(yè)務(wù)等，則明確排除在網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)制范圍之外。

后“網(wǎng)絡(luò)中立”時(shí)代

FCC的投票結(jié)果并不意味著網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)定會(huì)立刻被廢止。反對(duì)者們已經(jīng)在醞釀就此提起法律訴訟，紐約司法部部長(zhǎng)施奈德曼（Eric Schneiderman）已宣布將領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)有多州參與的訴訟。還有一些人希望國(guó)會(huì)能夠推翻FCC的決定。

不過(guò)，此番美國(guó)政府對(duì)“網(wǎng)絡(luò)中立”政策的改革只是其對(duì)電信監(jiān)管方向調(diào)整的一部分。1月20日，特朗普正式就任美國(guó)總統(tǒng)。2月3日，F(xiàn)CC新任主席阿基特·帕伊宣布，撤銷此前判定運(yùn)營(yíng)商“零費(fèi)率”服務(wù)違反網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)定的報(bào)告，同時(shí)撤銷所有針對(duì)“零費(fèi)率”服務(wù)的調(diào)查。這是特朗普政府針對(duì)2015版“網(wǎng)絡(luò)中立”法規(guī)發(fā)起的首次挑戰(zhàn)。此后，在今年8月，F(xiàn)CC又公布了的新“寬帶網(wǎng)絡(luò)”標(biāo)準(zhǔn)提案公告將現(xiàn)行的下行速率25Mbps、上行速率3Mbps的寬帶標(biāo)準(zhǔn)，下調(diào)到下行速率10Mbps、上行速率1Mbps。

此次廢除“網(wǎng)絡(luò)中立”投票，F(xiàn)CC主席安杰特·帕伊在決議中表示，需要提供新動(dòng)力鼓勵(lì)寬帶投資，滿足日益增長(zhǎng)的互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)需求。“重新回到輕監(jiān)管框架，可以造福消費(fèi)者，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。（此舉）更給寬帶服務(wù)商帶來(lái)更多激勵(lì)，（促使他們）修建網(wǎng)絡(luò)，尤其是在網(wǎng)絡(luò)未覆蓋地區(qū)，和升級(jí)網(wǎng)絡(luò)到GB級(jí)別以及下一代5G網(wǎng)絡(luò)。”簡(jiǎn)而言之，未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)會(huì)更加自由和公開。

FCC當(dāng)天發(fā)表聲明說(shuō)，奧巴馬政府2015年推出的“網(wǎng)絡(luò)中立”規(guī)定對(duì)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施“嚴(yán)厲的、公共事業(yè)式的監(jiān)管”，“減少了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商在網(wǎng)絡(luò)方面的投資，并阻礙了主要為鄉(xiāng)村消費(fèi)者服務(wù)的小型網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商的創(chuàng)新行為”。聲明同時(shí)表示，寬帶上網(wǎng)將重新歸類為“信息服務(wù)”，而移動(dòng)寬帶上網(wǎng)將重新歸類為“私人移動(dòng)服務(wù)”，不再被當(dāng)作公共事業(yè)。

不管“網(wǎng)絡(luò)中立”最終去向如何，都是美國(guó)電信監(jiān)管轉(zhuǎn)向輕管制的信號(hào)?？梢灶A(yù)見的是，隨著管制政策的調(diào)整，美國(guó)電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將迎來(lái)一波新的發(fā)展。

今后，寬帶接入提供商可以通過(guò)向互聯(lián)網(wǎng)巨頭收取“買路錢”。而Verizon、AT&T等電信運(yùn)營(yíng)商近年來(lái)在內(nèi)容領(lǐng)域的布局也將迎來(lái)收獲時(shí)節(jié)。近兩年，Verizon先后斥資44億美元和48億美元收購(gòu)AOL和雅虎；AT&T則斥資485億美元收購(gòu)DirecTV，推出流媒體電視服務(wù)DirecTV Now。

這些都將給網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商帶來(lái)更多投資動(dòng)力，促進(jìn)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步普及和升級(jí)。