中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系中的威脅、風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇

責(zé)任編輯:editor006

作者:張伶 徐緯地

2015-09-22 20:12:03

摘自:人民日報(bào)

編者按:伴隨信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展與普及,網(wǎng)絡(luò)安全問題迅速上升為國家安全的關(guān)鍵議題和大國間戰(zhàn)略競爭的焦點(diǎn)問題。上述多層次、多領(lǐng)域、多形式的中美網(wǎng)絡(luò)安全合作充分說明中美網(wǎng)絡(luò)安全合作還有很大的發(fā)展空間,建立建設(shè)性中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系具有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。

編者按:伴隨信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展與普及,網(wǎng)絡(luò)安全問題迅速上升為國家安全的關(guān)鍵議題和大國間戰(zhàn)略競爭的焦點(diǎn)問題。作為有全球影響力的大國,近年來,中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域呈現(xiàn)出競爭、對抗、合作等多重態(tài)勢,中美戰(zhàn)略關(guān)系中的“非敵非友、亦敵亦友、半敵半友”的復(fù)雜特性,均鮮明地呈現(xiàn)并作用于網(wǎng)絡(luò)空間,使得中美在網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系上威脅、風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存。

早在上世紀(jì)末,美國學(xué)者小約瑟夫·奈就曾指出,“恰似核優(yōu)勢是構(gòu)成舊時(shí)代聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵,信息優(yōu)勢將構(gòu)成信息時(shí)代的關(guān)鍵”。時(shí)至今日,網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)所帶來的巨大效益,以及對社會未來發(fā)展的引領(lǐng)作用,使得信息網(wǎng)絡(luò)綜合實(shí)力迅速攀升為一國綜合國力的基本構(gòu)成要素和國家戰(zhàn)略競爭力的重要評價(jià)指標(biāo),對信息資源的控制和利用已經(jīng)成為國家參與國際政治、控制或影響國際環(huán)境的重要手段。因此,國際關(guān)系中的網(wǎng)絡(luò)政治并沒有超越權(quán)力政治的范疇,權(quán)力依然是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代國際政治的首要決定因素之一,爭取“制網(wǎng)權(quán)”勢必成為各國的主要目標(biāo)。作為迅速崛起的大國和既有大國的中、美兩國自然也不例外,中美在網(wǎng)絡(luò)空間的關(guān)系也就天然地首先表現(xiàn)為競爭關(guān)系。

一、對網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢的重視加劇了中美之間的競爭,可能加大信息時(shí)代的“網(wǎng)絡(luò)安全困境”威脅

美國早在上世紀(jì)即制定了以《信息高速公路規(guī)劃》為代表的信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃,和以《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》總統(tǒng)令(PDD-63)為代表的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略文件。進(jìn)入21世紀(jì),更是連續(xù)推出以《確保網(wǎng)絡(luò)空間安全國家戰(zhàn)略》、《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》、《國防部網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》為代表的一系列戰(zhàn)略文件與政策指導(dǎo),其發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)出一條清晰的由重防御向攻防并重,再向追求強(qiáng)大的進(jìn)攻性能力和網(wǎng)絡(luò)威懾能力轉(zhuǎn)變的發(fā)展脈落,凸顯美加快謀取網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)的野心。中國在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)領(lǐng)域起步相對較晚,但進(jìn)入21世紀(jì)以來發(fā)展速度迅猛,在相關(guān)政策文件的指導(dǎo)與扶持下,網(wǎng)絡(luò)空間能力大幅提升。雖然中國一直以和平利用網(wǎng)絡(luò)空間,造福全人類為發(fā)展宗旨,但美國一直視中國日益成長的網(wǎng)絡(luò)空間能力為主要威脅,早在2007年即開始在國際社會制造“中國網(wǎng)絡(luò)威脅論”、“中國黑客威脅論”,有意夸大中國網(wǎng)絡(luò)能力,聲稱中美“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)實(shí)力相當(dāng)”。這不僅是美“料敵從寬”傳統(tǒng)軍事思維的體現(xiàn),更是美有意向我施加網(wǎng)絡(luò)安全壓力,意圖置我于被動(dòng)的表現(xiàn)。這一舉措在客觀上造成了中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢,致使中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域相互高度重視、高度警惕、高度防范,形成了信息時(shí)代的中美網(wǎng)絡(luò)安全困境。

“安全困境”是國際安全領(lǐng)域的一個(gè)基本概念,用以解釋由于一國實(shí)力的增長造成他國的恐懼,繼而發(fā)展對應(yīng)性能力,由此形成惡性競爭發(fā)展的局面,在軍事上可能演化為軍備競賽,隨著矛盾的激化,還可能引發(fā)國家間戰(zhàn)爭。根據(jù)國際政治理論,造成“安全困境”的一個(gè)重要原因是國際社會的無政府性和由此帶來的不確定性。在網(wǎng)絡(luò)空間,這種無政府性和不確定性不但沒有減弱,反而愈加嚴(yán)重。首先,作為一個(gè)虛擬空間,網(wǎng)絡(luò)空間被認(rèn)為是一個(gè)超越了國家物理邊界的國際公所,具有天然的無政府性。其次,作為一個(gè)新的人類活動(dòng)空間,國際社會還沒有形成一個(gè)凌駕于各國之上的、可對各國產(chǎn)生強(qiáng)制性約束力的管理者,網(wǎng)絡(luò)空間仍是一個(gè)嚴(yán)重缺乏規(guī)范的新型領(lǐng)域。最后,即便是在國內(nèi)層面,由于網(wǎng)絡(luò)空間的低可視性,全球聯(lián)通性、參與者身份的多元與難以辨識性,國家治理本國網(wǎng)絡(luò)空間的能力也受到很大消蝕,國家內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)在某種程度上也呈現(xiàn)出一定的無政府性。上述特征,無疑極大地增大了中美雙方對對方發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間能力的擔(dān)憂和疑懼,激化中美在獲取“制網(wǎng)權(quán)”上的競爭性。如果再考慮到他國或非國家行為體的網(wǎng)絡(luò)行為可能導(dǎo)致的中美之間的誤解,中美在網(wǎng)絡(luò)安全的競爭還可能表現(xiàn)出盲目性,將中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系置于充滿不確定性的威脅之中。因此,必須高度關(guān)注中美網(wǎng)絡(luò)安全困境的發(fā)展,做好充分的應(yīng)對準(zhǔn)備,包括心理準(zhǔn)備、力量準(zhǔn)備和預(yù)案準(zhǔn)備。

二、在關(guān)鍵核心利益上的分歧使得中美網(wǎng)絡(luò)對抗凸顯,爆發(fā)“網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)”風(fēng)險(xiǎn)上升

由于中美兩國在國家戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展階段、意識形態(tài)、技術(shù)水平等方面的顯著差異,使得兩國在網(wǎng)絡(luò)安全的多重問題上呈現(xiàn)對抗態(tài)勢。特別是近年來,中美網(wǎng)絡(luò)安全摩擦呈現(xiàn)急劇上升態(tài)勢,中美“網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)”風(fēng)險(xiǎn)加劇。中美在網(wǎng)絡(luò)空間的對抗主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。一是兩國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展水平不一,在對網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序規(guī)范認(rèn)識上存在重大分歧。中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間綜合實(shí)力上嚴(yán)重失衡:美國在網(wǎng)絡(luò)空間保持巨大技術(shù)優(yōu)勢,并掌握著國際網(wǎng)絡(luò)域名解析分配權(quán),網(wǎng)絡(luò)空間國際權(quán)力在很大程度上掌握在美國手中,而中國作為一個(gè)后來者,在諸多方面落后于美國。如果此時(shí)就網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范展開談判,達(dá)成約束力很強(qiáng)的國際準(zhǔn)則,其結(jié)果很可能意味著美國的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢被固化、合法化。那么此種國際網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范無疑是失衡和扭曲的。作為發(fā)展中國家,中國必然會對美主導(dǎo)提出的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)無主權(quán)、武裝沖突法適用于網(wǎng)絡(luò)空間等觀點(diǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度,對美企圖在網(wǎng)絡(luò)空間形成“美國規(guī)范”保持警惕。這既是對網(wǎng)絡(luò)空間未來發(fā)展負(fù)責(zé)任的態(tài)度,也是對所有發(fā)展中國家的發(fā)展負(fù)責(zé)任的態(tài)度,本無可厚非,但美卻對此橫加指責(zé),多次在國際場合對中國進(jìn)行無理指謫,中國也多次給予強(qiáng)硬回應(yīng)。二是兩國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不一,對網(wǎng)絡(luò)自由與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的態(tài)度存在重大分歧。中國發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略目標(biāo)是盡快實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興,既不為稱霸也不為干涉他國內(nèi)政。美國發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略目標(biāo)是保持美國的全球領(lǐng)先和世界霸主地位,視信息網(wǎng)絡(luò)力(information power)與軟實(shí)力一樣是美國外交的力量倍增器(force multiplicer),是美國干涉他國內(nèi)政、實(shí)現(xiàn)和平演變的利器。因此,美國在國際社會大肆鼓吹網(wǎng)絡(luò)自由,批評中國限制網(wǎng)絡(luò)自由。2011年,時(shí)任美國國務(wù)卿希拉里?克林頓在喬治?華盛頓大學(xué)演講中公開點(diǎn)名中國、古巴等國家是“實(shí)行書報(bào)檢查、限制網(wǎng)絡(luò)自由、逮捕政治異見者的博主國家”,甚至宣稱要讓這些國家付出代價(jià),面臨像埃及和突尼斯一樣的動(dòng)亂威脅,使其陷入“專制者困境”。此外,美國等西方國家極力推動(dòng)將“網(wǎng)絡(luò)自由”寫入國際網(wǎng)絡(luò)規(guī)范,意圖為其干涉他國內(nèi)政打開法理通道。而對于中國和俄羅斯等國聯(lián)合提出的《信息安全行為準(zhǔn)則》等行為規(guī)范中要求保護(hù)網(wǎng)絡(luò)輿論安全的內(nèi)容,美則聯(lián)手其盟友極力反對。在此問題上,雙方長期僵持不下。網(wǎng)絡(luò)自由與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管這一矛盾的實(shí)質(zhì)是對國家對網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)問題的認(rèn)識。網(wǎng)絡(luò)空間雖然是虛擬空間,但并不能因此否認(rèn)國家主權(quán),它應(yīng)當(dāng)是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸,特別是對于威脅國家生存與發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)破壞行動(dòng),國家有權(quán)進(jìn)行管控,這與國際法、聯(lián)合國憲章等是不相違背的。美國拿所謂的“網(wǎng)絡(luò)自由”說事,究其實(shí)質(zhì)是想利用互聯(lián)網(wǎng)對中國進(jìn)行意識形態(tài)滲透,以增強(qiáng)其軟硬結(jié)合的“巧干涉”能力,中國自然不能就范。三是兩國在信息技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展上互設(shè)壁壘,大有將商業(yè)糾紛政治化的傾向。一方面體現(xiàn)在限制對方信息技術(shù)企業(yè)進(jìn)入本國市場。美國限制中國華為、中興通訊等公司進(jìn)行美國市場,谷歌“被迫”退出中國即是例證。另一方面還體現(xiàn)在美國針對中國的信息技術(shù)出口限制。為防止中國獲得先進(jìn)信息技術(shù),美通過一系列專門的政策法規(guī),限制高新技術(shù)對中國的出口,為中國發(fā)展與應(yīng)用高新技術(shù)制造障礙。此外,兩國在信息技術(shù)領(lǐng)域的對抗,還突出體現(xiàn)在美官方不斷熱炒“中國網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)間諜”,即便在美深陷“棱鏡門”丑聞的背景下,美也沒有減弱對中國在此方面的指責(zé),甚至公開以政府名義起訴中國軍人。美之所以不斷將涉及信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的商業(yè)糾紛政治化,究其實(shí)質(zhì)是要限制中國充分利用網(wǎng)絡(luò),以保持美對中國的戰(zhàn)略優(yōu)勢。在以軍事力量為代表的硬實(shí)力受限的今天,國家間的競爭更多地體現(xiàn)在軟實(shí)力的競爭,可信度是軟實(shí)力的重要源泉,美國深諳此道,因此不惜在抹黑中國上頻頻發(fā)力。降低中國在國際社會的信譽(yù)度,為其擴(kuò)大話語權(quán)造勢。四是兩國網(wǎng)絡(luò)民族主義膨脹,現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)問題極易延伸并演化成網(wǎng)絡(luò)空間沖突。早在上世紀(jì)美國轟炸中國駐南聯(lián)盟大使館,中美民間黑客即開始網(wǎng)絡(luò)較量。進(jìn)入新世紀(jì)以來,圍繞中美撞機(jī)事件、中國奧運(yùn)會火炬?zhèn)鬟f、東海爭端等兩國民間黑客更是暗中交手不斷。隨著美軍成立網(wǎng)絡(luò)司令部,網(wǎng)絡(luò)軍事化已成定局,網(wǎng)絡(luò)武器化也成了不爭的事實(shí)。可以設(shè)想,如果中美間網(wǎng)絡(luò)對抗失控,勢必會升級為以攻擊國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施為目標(biāo)的更為嚴(yán)重的對抗,甚至升級為現(xiàn)實(shí)軍事對抗,乃至引發(fā)核對抗。從這個(gè)意義上講,中美兩國關(guān)注對方國的重大核心利益、管理好兩國的利益分歧、建立有效的網(wǎng)絡(luò)危機(jī)管控機(jī)制無疑將具有不可估量的積極意義。

三、共同面臨的網(wǎng)絡(luò)安全需求使得中美網(wǎng)絡(luò)安全合作意向增強(qiáng),為中美建立建設(shè)性的網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系提供了機(jī)遇

盡管中美在網(wǎng)絡(luò)空間競爭性增強(qiáng)、各種摩擦甚至對抗不斷,但兩國在全球?qū)哟?、地區(qū)層次、雙邊層次的良性互動(dòng)和合作也在不斷擴(kuò)大。在全球?qū)哟紊希忻纼蓢浞掷寐?lián)合國等國際性組織加強(qiáng)溝通與交流,積極推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間國際行為規(guī)范建設(shè)達(dá)成建設(shè)性、階段性成果。如2013年6月,在中美等國的共同努力下,聯(lián)合國“從安全角度看信息和電信技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展政府專家組”,就國際信息網(wǎng)絡(luò)安全問題達(dá)成初步共識,贊同聯(lián)合國憲章的基本精神和原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間,并向第68屆聯(lián)合國大會提交了報(bào)告及相關(guān)文件。在地區(qū)層次上,中美兩國多次利用東盟地區(qū)論壇、國際刑警組織亞洲及南太平洋地區(qū)信息技術(shù)犯罪工作組(The Interpol Asia-South Pacific Working Party on IT Crim)等地區(qū)平臺進(jìn)行互動(dòng),推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間安全建設(shè)。雙邊層次上,兩國的合作更為多樣,既有中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話這樣的一軌交流,還有大量一軌半、二軌交流。另外,2013年中美兩國間還設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)工作組,并召開了首次會議,就網(wǎng)絡(luò)工作組機(jī)制建設(shè)、兩國網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則、雙邊對話合作措施等進(jìn)行了磋商,為有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全威脅、管理網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)奠定了良好的基礎(chǔ)。

上述多層次、多領(lǐng)域、多形式的中美網(wǎng)絡(luò)安全合作充分說明中美網(wǎng)絡(luò)安全合作還有很大的發(fā)展空間,建立建設(shè)性中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系具有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。首先,中美在網(wǎng)絡(luò)安全上已經(jīng)確立了“需要安全”的共識。美國社會的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開互聯(lián)網(wǎng),中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對互聯(lián)網(wǎng)的依賴也在迅速增長。雙方都需要一個(gè)穩(wěn)定、健康、高速、正常運(yùn)轉(zhuǎn)的國際網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。加強(qiáng)安全、防止突發(fā)危機(jī)是兩國的共同利益所在。其次,中美網(wǎng)絡(luò)安全合作有初步的法律基礎(chǔ)。黑客行為在中美兩國都是違法行為。中國刑事訴訟法修正案中已經(jīng)包括了相關(guān)內(nèi)容,可以就此進(jìn)行對接磋商。第三,中美共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪,特別是在打擊兒童色情犯罪方面,已經(jīng)有許多成功的實(shí)踐。中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組(China-US Joint Liaison Group on Law Enforcement Cooperation, JLG)的成立即是一個(gè)很好的例證。2013年底中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組第十一次會議,進(jìn)一步討論了中美兩國在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、刑事司法協(xié)助等領(lǐng)域的執(zhí)法合作。

盡管進(jìn)一步拓展中美網(wǎng)絡(luò)安全合作有著相當(dāng)?shù)幕A(chǔ),但是也要看到,雙方在達(dá)成實(shí)質(zhì)性合作上還有一定困難。從理論上看,有三個(gè)因素對促成合作影響最深,即利益的相關(guān)性、對未來的預(yù)期和行為體的個(gè)數(shù),利益越相關(guān)、對未來預(yù)期樂觀,行為體數(shù)量越小越有利于達(dá)成有效的合作。從中美網(wǎng)絡(luò)安全現(xiàn)狀看,上述情形并不樂觀。首先,如上文所分析,中美在事關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的諸多問題上存在利益分歧,而且兩國對于分歧的處理方式也不盡一致??偟膩砜?,中國主張發(fā)揮聯(lián)合國的作用,通過協(xié)商、談判等方式解決分歧,而不是采取施加壓力、進(jìn)行制裁等對抗手段。美國則主張綜合利用包括協(xié)商、談判、施壓、制裁、威脅使用武力等“胡蘿卜加大棒”的各種手段,解決問題。其次,由于兩國間缺乏戰(zhàn)略互信,又沒有有效的國際機(jī)制或行為規(guī)范做支撐,中美間很難形成對未來的樂觀預(yù)期。反過來,由于對未來沒有樂觀預(yù)期,戰(zhàn)略互信就愈難建立,也就愈難達(dá)成有價(jià)值的合作。建立對未來的樂觀預(yù)期需要各方放棄短視利益,并輔以一定的機(jī)制做保障。然而在競爭性博弈中,人們很容易被短視的自利追求所誘惑,從而忽略潛在收益。特別是在安全事務(wù)中,一場先發(fā)制人的打擊的成功有可能直接摧毀對手采取有效報(bào)復(fù)的能力,因此各普遍傾向于進(jìn)攻性能力建設(shè),尋求對對手絕對的相對優(yōu)勢。近年來美國在網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)上發(fā)出“追求進(jìn)攻性”的信號,無疑不是一個(gè)好兆頭。最后,網(wǎng)絡(luò)空間天然的多行為體性也不利于達(dá)成有效合作。行為體數(shù)目過多的直接影響是很難對破壞者進(jìn)行制裁。網(wǎng)絡(luò)空間既有大量的國家行為體,又有大量的非國家行為體,以及數(shù)十億計(jì)的個(gè)體網(wǎng)民。在網(wǎng)絡(luò)歸因技術(shù)沒有重大突破的背景下,這種“魚龍混雜”的現(xiàn)狀增大了網(wǎng)絡(luò)安全的不確定性,為投機(jī)取巧、混水摸魚者提供了很大的空間,不利于國家間信任的建立,也不利于實(shí)質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)安全合作的開展。

綜上所述,中美在網(wǎng)絡(luò)空間的威脅、風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇相伴而生,且將長期存在,必須做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。中美競爭性網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系的存在,以及維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全的共同關(guān)切,決定了發(fā)展建設(shè)性的中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系需要堅(jiān)持在競爭中增進(jìn)合作,在合作中規(guī)范競爭,進(jìn)而控制威脅、管理風(fēng)險(xiǎn)、避免誤判,最終實(shí)現(xiàn)互利共贏。

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