編者按：伴隨信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展與普及，網(wǎng)絡(luò)安全問題迅速上升為國家安全的關(guān)鍵議題和大國間戰(zhàn)略競爭的焦點(diǎn)問題。作為有全球影響力的大國，近年來，中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域呈現(xiàn)出競爭、對抗、合作等多重態(tài)勢，中美戰(zhàn)略關(guān)系中的“非敵非友、亦敵亦友、半敵半友”的復(fù)雜特性，均鮮明地呈現(xiàn)并作用于網(wǎng)絡(luò)空間，使得中美在網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系上威脅、風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存。

早在上世紀(jì)末，美國學(xué)者小約瑟夫·奈就曾指出，“恰似核優(yōu)勢是構(gòu)成舊時(shí)代聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵，信息優(yōu)勢將構(gòu)成信息時(shí)代的關(guān)鍵”。時(shí)至今日，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)所帶來的巨大效益，以及對社會未來發(fā)展的引領(lǐng)作用，使得信息網(wǎng)絡(luò)綜合實(shí)力迅速攀升為一國綜合國力的基本構(gòu)成要素和國家戰(zhàn)略競爭力的重要評價(jià)指標(biāo)，對信息資源的控制和利用已經(jīng)成為國家參與國際政治、控制或影響國際環(huán)境的重要手段。因此，國際關(guān)系中的網(wǎng)絡(luò)政治并沒有超越權(quán)力政治的范疇，權(quán)力依然是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代國際政治的首要決定因素之一，爭取“制網(wǎng)權(quán)”勢必成為各國的主要目標(biāo)。作為迅速崛起的大國和既有大國的中、美兩國自然也不例外，中美在網(wǎng)絡(luò)空間的關(guān)系也就天然地首先表現(xiàn)為競爭關(guān)系。

一、對網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢的重視加劇了中美之間的競爭，可能加大信息時(shí)代的“網(wǎng)絡(luò)安全困境”威脅

美國早在上世紀(jì)即制定了以《信息高速公路規(guī)劃》為代表的信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃，和以《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》總統(tǒng)令(PDD-63)為代表的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略文件。進(jìn)入21世紀(jì)，更是連續(xù)推出以《確保網(wǎng)絡(luò)空間安全國家戰(zhàn)略》、《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》、《國防部網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》為代表的一系列戰(zhàn)略文件與政策指導(dǎo)，其發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)出一條清晰的由重防御向攻防并重，再向追求強(qiáng)大的進(jìn)攻性能力和網(wǎng)絡(luò)威懾能力轉(zhuǎn)變的發(fā)展脈落，凸顯美加快謀取網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)的野心。中國在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)領(lǐng)域起步相對較晚，但進(jìn)入21世紀(jì)以來發(fā)展速度迅猛，在相關(guān)政策文件的指導(dǎo)與扶持下，網(wǎng)絡(luò)空間能力大幅提升。雖然中國一直以和平利用網(wǎng)絡(luò)空間，造福全人類為發(fā)展宗旨，但美國一直視中國日益成長的網(wǎng)絡(luò)空間能力為主要威脅，早在2007年即開始在國際社會制造“中國網(wǎng)絡(luò)威脅論”、“中國黑客威脅論”，有意夸大中國網(wǎng)絡(luò)能力，聲稱中美“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)實(shí)力相當(dāng)”。這不僅是美“料敵從寬”傳統(tǒng)軍事思維的體現(xiàn)，更是美有意向我施加網(wǎng)絡(luò)安全壓力，意圖置我于被動(dòng)的表現(xiàn)。這一舉措在客觀上造成了中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢，致使中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域相互高度重視、高度警惕、高度防范，形成了信息時(shí)代的中美網(wǎng)絡(luò)安全困境。

“安全困境”是國際安全領(lǐng)域的一個(gè)基本概念，用以解釋由于一國實(shí)力的增長造成他國的恐懼，繼而發(fā)展對應(yīng)性能力，由此形成惡性競爭發(fā)展的局面，在軍事上可能演化為軍備競賽，隨著矛盾的激化，還可能引發(fā)國家間戰(zhàn)爭。根據(jù)國際政治理論，造成“安全困境”的一個(gè)重要原因是國際社會的無政府性和由此帶來的不確定性。在網(wǎng)絡(luò)空間，這種無政府性和不確定性不但沒有減弱，反而愈加嚴(yán)重。首先，作為一個(gè)虛擬空間，網(wǎng)絡(luò)空間被認(rèn)為是一個(gè)超越了國家物理邊界的國際公所，具有天然的無政府性。其次，作為一個(gè)新的人類活動(dòng)空間，國際社會還沒有形成一個(gè)凌駕于各國之上的、可對各國產(chǎn)生強(qiáng)制性約束力的管理者，網(wǎng)絡(luò)空間仍是一個(gè)嚴(yán)重缺乏規(guī)范的新型領(lǐng)域。最后，即便是在國內(nèi)層面，由于網(wǎng)絡(luò)空間的低可視性，全球聯(lián)通性、參與者身份的多元與難以辨識性，國家治理本國網(wǎng)絡(luò)空間的能力也受到很大消蝕，國家內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)在某種程度上也呈現(xiàn)出一定的無政府性。上述特征，無疑極大地增大了中美雙方對對方發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間能力的擔(dān)憂和疑懼，激化中美在獲取“制網(wǎng)權(quán)”上的競爭性。如果再考慮到他國或非國家行為體的網(wǎng)絡(luò)行為可能導(dǎo)致的中美之間的誤解，中美在網(wǎng)絡(luò)安全的競爭還可能表現(xiàn)出盲目性，將中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系置于充滿不確定性的威脅之中。因此，必須高度關(guān)注中美網(wǎng)絡(luò)安全困境的發(fā)展，做好充分的應(yīng)對準(zhǔn)備，包括心理準(zhǔn)備、力量準(zhǔn)備和預(yù)案準(zhǔn)備。

二、在關(guān)鍵核心利益上的分歧使得中美網(wǎng)絡(luò)對抗凸顯，爆發(fā)“網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)”風(fēng)險(xiǎn)上升

由于中美兩國在國家戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展階段、意識形態(tài)、技術(shù)水平等方面的顯著差異，使得兩國在網(wǎng)絡(luò)安全的多重問題上呈現(xiàn)對抗態(tài)勢。特別是近年來，中美網(wǎng)絡(luò)安全摩擦呈現(xiàn)急劇上升態(tài)勢，中美“網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)”風(fēng)險(xiǎn)加劇。中美在網(wǎng)絡(luò)空間的對抗主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。一是兩國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展水平不一，在對網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序規(guī)范認(rèn)識上存在重大分歧。中美兩國在網(wǎng)絡(luò)空間綜合實(shí)力上嚴(yán)重失衡：美國在網(wǎng)絡(luò)空間保持巨大技術(shù)優(yōu)勢，并掌握著國際網(wǎng)絡(luò)域名解析分配權(quán)，網(wǎng)絡(luò)空間國際權(quán)力在很大程度上掌握在美國手中，而中國作為一個(gè)后來者，在諸多方面落后于美國。如果此時(shí)就網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范展開談判，達(dá)成約束力很強(qiáng)的國際準(zhǔn)則，其結(jié)果很可能意味著美國的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢被固化、合法化。那么此種國際網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范無疑是失衡和扭曲的。作為發(fā)展中國家，中國必然會對美主導(dǎo)提出的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)無主權(quán)、武裝沖突法適用于網(wǎng)絡(luò)空間等觀點(diǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度，對美企圖在網(wǎng)絡(luò)空間形成“美國規(guī)范”保持警惕。這既是對網(wǎng)絡(luò)空間未來發(fā)展負(fù)責(zé)任的態(tài)度，也是對所有發(fā)展中國家的發(fā)展負(fù)責(zé)任的態(tài)度，本無可厚非，但美卻對此橫加指責(zé)，多次在國際場合對中國進(jìn)行無理指謫，中國也多次給予強(qiáng)硬回應(yīng)。二是兩國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不一，對網(wǎng)絡(luò)自由與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的態(tài)度存在重大分歧。中國發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略目標(biāo)是盡快實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，既不為稱霸也不為干涉他國內(nèi)政。美國發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略目標(biāo)是保持美國的全球領(lǐng)先和世界霸主地位，視信息網(wǎng)絡(luò)力（information power）與軟實(shí)力一樣是美國外交的力量倍增器（force multiplicer），是美國干涉他國內(nèi)政、實(shí)現(xiàn)和平演變的利器。因此，美國在國際社會大肆鼓吹網(wǎng)絡(luò)自由，批評中國限制網(wǎng)絡(luò)自由。2011年，時(shí)任美國國務(wù)卿希拉里?克林頓在喬治?華盛頓大學(xué)演講中公開點(diǎn)名中國、古巴等國家是“實(shí)行書報(bào)檢查、限制網(wǎng)絡(luò)自由、逮捕政治異見者的博主國家”，甚至宣稱要讓這些國家付出代價(jià)，面臨像埃及和突尼斯一樣的動(dòng)亂威脅，使其陷入“專制者困境”。此外，美國等西方國家極力推動(dòng)將“網(wǎng)絡(luò)自由”寫入國際網(wǎng)絡(luò)規(guī)范，意圖為其干涉他國內(nèi)政打開法理通道。而對于中國和俄羅斯等國聯(lián)合提出的《信息安全行為準(zhǔn)則》等行為規(guī)范中要求保護(hù)網(wǎng)絡(luò)輿論安全的內(nèi)容，美則聯(lián)手其盟友極力反對。在此問題上，雙方長期僵持不下。網(wǎng)絡(luò)自由與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管這一矛盾的實(shí)質(zhì)是對國家對網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)問題的認(rèn)識。網(wǎng)絡(luò)空間雖然是虛擬空間，但并不能因此否認(rèn)國家主權(quán)，它應(yīng)當(dāng)是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸，特別是對于威脅國家生存與發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)破壞行動(dòng)，國家有權(quán)進(jìn)行管控，這與國際法、聯(lián)合國憲章等是不相違背的。美國拿所謂的“網(wǎng)絡(luò)自由”說事，究其實(shí)質(zhì)是想利用互聯(lián)網(wǎng)對中國進(jìn)行意識形態(tài)滲透，以增強(qiáng)其軟硬結(jié)合的“巧干涉”能力，中國自然不能就范。三是兩國在信息技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展上互設(shè)壁壘，大有將商業(yè)糾紛政治化的傾向。一方面體現(xiàn)在限制對方信息技術(shù)企業(yè)進(jìn)入本國市場。美國限制中國華為、中興通訊等公司進(jìn)行美國市場，谷歌“被迫”退出中國即是例證。另一方面還體現(xiàn)在美國針對中國的信息技術(shù)出口限制。為防止中國獲得先進(jìn)信息技術(shù)，美通過一系列專門的政策法規(guī)，限制高新技術(shù)對中國的出口，為中國發(fā)展與應(yīng)用高新技術(shù)制造障礙。此外，兩國在信息技術(shù)領(lǐng)域的對抗，還突出體現(xiàn)在美官方不斷熱炒“中國網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)間諜”，即便在美深陷“棱鏡門”丑聞的背景下，美也沒有減弱對中國在此方面的指責(zé)，甚至公開以政府名義起訴中國軍人。美之所以不斷將涉及信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的商業(yè)糾紛政治化，究其實(shí)質(zhì)是要限制中國充分利用網(wǎng)絡(luò)，以保持美對中國的戰(zhàn)略優(yōu)勢。在以軍事力量為代表的硬實(shí)力受限的今天，國家間的競爭更多地體現(xiàn)在軟實(shí)力的競爭，可信度是軟實(shí)力的重要源泉，美國深諳此道，因此不惜在抹黑中國上頻頻發(fā)力。降低中國在國際社會的信譽(yù)度，為其擴(kuò)大話語權(quán)造勢。四是兩國網(wǎng)絡(luò)民族主義膨脹，現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)問題極易延伸并演化成網(wǎng)絡(luò)空間沖突。早在上世紀(jì)美國轟炸中國駐南聯(lián)盟大使館，中美民間黑客即開始網(wǎng)絡(luò)較量。進(jìn)入新世紀(jì)以來，圍繞中美撞機(jī)事件、中國奧運(yùn)會火炬?zhèn)鬟f、東海爭端等兩國民間黑客更是暗中交手不斷。隨著美軍成立網(wǎng)絡(luò)司令部，網(wǎng)絡(luò)軍事化已成定局，網(wǎng)絡(luò)武器化也成了不爭的事實(shí)。可以設(shè)想，如果中美間網(wǎng)絡(luò)對抗失控，勢必會升級為以攻擊國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施為目標(biāo)的更為嚴(yán)重的對抗，甚至升級為現(xiàn)實(shí)軍事對抗，乃至引發(fā)核對抗。從這個(gè)意義上講，中美兩國關(guān)注對方國的重大核心利益、管理好兩國的利益分歧、建立有效的網(wǎng)絡(luò)危機(jī)管控機(jī)制無疑將具有不可估量的積極意義。

三、共同面臨的網(wǎng)絡(luò)安全需求使得中美網(wǎng)絡(luò)安全合作意向增強(qiáng)，為中美建立建設(shè)性的網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系提供了機(jī)遇

盡管中美在網(wǎng)絡(luò)空間競爭性增強(qiáng)、各種摩擦甚至對抗不斷，但兩國在全球?qū)哟?、地區(qū)層次、雙邊層次的良性互動(dòng)和合作也在不斷擴(kuò)大。在全球?qū)哟紊希忻纼蓢浞掷寐?lián)合國等國際性組織加強(qiáng)溝通與交流，積極推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間國際行為規(guī)范建設(shè)達(dá)成建設(shè)性、階段性成果。如2013年6月，在中美等國的共同努力下，聯(lián)合國“從安全角度看信息和電信技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展政府專家組”，就國際信息網(wǎng)絡(luò)安全問題達(dá)成初步共識，贊同聯(lián)合國憲章的基本精神和原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間，并向第68屆聯(lián)合國大會提交了報(bào)告及相關(guān)文件。在地區(qū)層次上，中美兩國多次利用東盟地區(qū)論壇、國際刑警組織亞洲及南太平洋地區(qū)信息技術(shù)犯罪工作組(The Interpol Asia-South Pacific Working Party on IT Crim)等地區(qū)平臺進(jìn)行互動(dòng)，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間安全建設(shè)。雙邊層次上，兩國的合作更為多樣，既有中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話這樣的一軌交流，還有大量一軌半、二軌交流。另外，2013年中美兩國間還設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)工作組，并召開了首次會議,就網(wǎng)絡(luò)工作組機(jī)制建設(shè)、兩國網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則、雙邊對話合作措施等進(jìn)行了磋商，為有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全威脅、管理網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)奠定了良好的基礎(chǔ)。

上述多層次、多領(lǐng)域、多形式的中美網(wǎng)絡(luò)安全合作充分說明中美網(wǎng)絡(luò)安全合作還有很大的發(fā)展空間，建立建設(shè)性中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系具有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。首先，中美在網(wǎng)絡(luò)安全上已經(jīng)確立了“需要安全”的共識。美國社會的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開互聯(lián)網(wǎng)，中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對互聯(lián)網(wǎng)的依賴也在迅速增長。雙方都需要一個(gè)穩(wěn)定、健康、高速、正常運(yùn)轉(zhuǎn)的國際網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。加強(qiáng)安全、防止突發(fā)危機(jī)是兩國的共同利益所在。其次，中美網(wǎng)絡(luò)安全合作有初步的法律基礎(chǔ)。黑客行為在中美兩國都是違法行為。中國刑事訴訟法修正案中已經(jīng)包括了相關(guān)內(nèi)容，可以就此進(jìn)行對接磋商。第三，中美共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，特別是在打擊兒童色情犯罪方面，已經(jīng)有許多成功的實(shí)踐。中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組(China-US Joint Liaison Group on Law Enforcement Cooperation, JLG)的成立即是一個(gè)很好的例證。2013年底中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組第十一次會議，進(jìn)一步討論了中美兩國在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、刑事司法協(xié)助等領(lǐng)域的執(zhí)法合作。

盡管進(jìn)一步拓展中美網(wǎng)絡(luò)安全合作有著相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，但是也要看到，雙方在達(dá)成實(shí)質(zhì)性合作上還有一定困難。從理論上看，有三個(gè)因素對促成合作影響最深，即利益的相關(guān)性、對未來的預(yù)期和行為體的個(gè)數(shù)，利益越相關(guān)、對未來預(yù)期樂觀，行為體數(shù)量越小越有利于達(dá)成有效的合作。從中美網(wǎng)絡(luò)安全現(xiàn)狀看，上述情形并不樂觀。首先，如上文所分析，中美在事關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的諸多問題上存在利益分歧，而且兩國對于分歧的處理方式也不盡一致?？偟膩砜?，中國主張發(fā)揮聯(lián)合國的作用，通過協(xié)商、談判等方式解決分歧，而不是采取施加壓力、進(jìn)行制裁等對抗手段。美國則主張綜合利用包括協(xié)商、談判、施壓、制裁、威脅使用武力等“胡蘿卜加大棒”的各種手段，解決問題。其次，由于兩國間缺乏戰(zhàn)略互信，又沒有有效的國際機(jī)制或行為規(guī)范做支撐，中美間很難形成對未來的樂觀預(yù)期。反過來，由于對未來沒有樂觀預(yù)期，戰(zhàn)略互信就愈難建立，也就愈難達(dá)成有價(jià)值的合作。建立對未來的樂觀預(yù)期需要各方放棄短視利益，并輔以一定的機(jī)制做保障。然而在競爭性博弈中，人們很容易被短視的自利追求所誘惑，從而忽略潛在收益。特別是在安全事務(wù)中，一場先發(fā)制人的打擊的成功有可能直接摧毀對手采取有效報(bào)復(fù)的能力，因此各普遍傾向于進(jìn)攻性能力建設(shè)，尋求對對手絕對的相對優(yōu)勢。近年來美國在網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)上發(fā)出“追求進(jìn)攻性”的信號，無疑不是一個(gè)好兆頭。最后，網(wǎng)絡(luò)空間天然的多行為體性也不利于達(dá)成有效合作。行為體數(shù)目過多的直接影響是很難對破壞者進(jìn)行制裁。網(wǎng)絡(luò)空間既有大量的國家行為體，又有大量的非國家行為體，以及數(shù)十億計(jì)的個(gè)體網(wǎng)民。在網(wǎng)絡(luò)歸因技術(shù)沒有重大突破的背景下，這種“魚龍混雜”的現(xiàn)狀增大了網(wǎng)絡(luò)安全的不確定性，為投機(jī)取巧、混水摸魚者提供了很大的空間，不利于國家間信任的建立，也不利于實(shí)質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)安全合作的開展。

綜上所述，中美在網(wǎng)絡(luò)空間的威脅、風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇相伴而生，且將長期存在，必須做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。中美競爭性網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系的存在，以及維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全的共同關(guān)切，決定了發(fā)展建設(shè)性的中美網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系需要堅(jiān)持在競爭中增進(jìn)合作，在合作中規(guī)范競爭，進(jìn)而控制威脅、管理風(fēng)險(xiǎn)、避免誤判，最終實(shí)現(xiàn)互利共贏。